"ועדת מילגרום" הינה ועדה בין משרדית שמונתה ע"י ראש הממשלה לבחינת מכלול ההיבטים הנוגעים לשינוי יעוד של קרקע חקלאית וכן להמליץ בקשר לביצוע החלטות 717, 727 ו-737 של מועצת מקרקעי ישראל.

ב-14/12/00 נחתם דו"ח ועדת מילגרום.

המלצות הועדה פוגעות פגיעה קשה בזכויות החקלאים בקרקע כפי שיפורט להלן. הועדה מפלה את זכויות החקלאים בעת שינוי יעוד לעומת זכויות החוכרים בקרקע עירונית.

מהדיון הציבורי ספק אם המלצות הועדה יתקבלו. לצערנו הדיון הוסט לכיוון הפוליטי ואיבד את הכיוון הענייני מקצועי. לדעתנו הועדה שגתה מקצועית בנושאים רבים ומשמעותיים ועל כן יש לגנוז את המלצותיה .

להלן עיקרי ההמלצות של הועדה והתייחסותנו אליהם:

חוזה חכירה לדורות

כל עוד ייעוד הקרקע הינו חקלאי, על מינהל מקרקעי ישראל לפעול לכך שלחוכר קרקע חקלאית בתנאי נחלה תהיה זכות חוזית להמשך העיבוד החקלאי במתכונת של חוזה חכירה לדורות עם אופציה להארכה לאותן מטרות.

1. מעבר לחוזי חכירה דו-צדדיים

יש לבצע מעבר לחוזים דו-צדדיים לטווח ארוך בין מינהל מקרקעי ישראל לבין החוכר, וזאת בכל מקום שבו יש חוזה תלת-צדדי שבו שותפה הסוכנות היהודית ועל פיו המתיישב הינו בר-רשות של הסוכנות היהודית לתקופה של שלוש שנים.

2. חוזי חכירה ארוכי טווח שלא בתנאי נחלה

חוזי חכירה ארוכי טווח לעיבוד חקלאי שלא בתנאי נחלה יוארכו על פי האמור בחוזים, ואולם בחוזי חכירה ארוכי טווח שבהם לא קיימת בחוזה אופציה להארכת החוזה עם סיומו, מומלץ כי מינהל מקרקעי ישראל יפעל להארכת החוזים במידה והחוכר קיים את תנאי החוזה ומטרתו, וזאת על פי חוזה החכירה ארוכי הטווח הנהוגים במינהל.

חיזוק וביסוס חובת העיבוד של הקרקע

ביסוס זכויות החקלאי בעיבוד הקרקע (כל עוד ייעוד הקרקע הינו חקלאי) מחייב לחזק גם את חובתו של החוכר לעבד את הקרקע. על מינהל מקרקעי ישראל לקבוע, בתיאום עם משרד החקלאות, כללים ברורים להשבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל במקרה שזו אינה מעובדת (למעט הפסקה זמנית חולפת) תוך כדי מתן פיצוי לחוכר על השקעותיו.

התייחסותנו:

המושבים והקיבוצים מחזיקים בקרקע מקדמא דנא. המלצה זו מתעלמת מבעית משק המים וקשיי החקלאות. בשל קיצוצים במכסות המים והקשיים שבענף החקלאות מקרקעין רבים אינם מעובדים. המלצה זו פירושה ניסיון להלאים את המקרקעין ולנשל את המושבים והקיבוצים מאדמתם.

חיזוק וביסוס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים

מוצע לחזק ולבסס את זכויות החוכר החקלאי בתנאי נחלה בחלקת המגורים שתוגדר להלן:

"חלקת המגורים" במושב תוגדר כשטח המיועד למגורים עלפי אישורי מוסדות התכנון מתוך חלקה א' ("השטח הצהוב"), אך לא יותר מ-2.5 דונם לנחלה.

בקיבוץ

"חלקת המגורים" בקיבוץ תוגדר "כשטח המחנה" אך לא יותר ממכפלת מספר הנחלות המאויישות ב- 2.5 דונם. מינהל מקרקעי ישראל יהיה רשאי במקרים חריגים לאשר בקיבוץ חלקת מגורים שונה, אם הדבר מחוייב מאילוצי תכנון, לרבות אילוצים הנובעים מהיקף השטח הבנוי בפועל, וזאת בהתאם לכללים שיקבע.

ביטול סעיף "שינוי הייעוד" לגבי חלקת המגורים

הסעיף בחוזה החכירה המחייב השבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל בעת שינוי ייעוד לא יחול לגבי "חלקת המגורים".

פיצול מגרש מהנחלה

חוכר בתנאי נחלה במושב יוכל לפצל מבנה או מגרש אחד בשטח קרקע של עד חצי דונם מתוך "חלקת המגורים" שהוגדרה לעיל, ולהעביר את הזכויות במבנה או במגרש על שם חוכר אחר.

בעת מימוש הפיצול כאמור ישלם החוכר למינהל מקרקעי ישראל דמי חכירה מהוונים בשיעור של 66% מערך הקרקע (במרכז הארץ). אם המבנה או המגרש אינו ברצף קרקעי עם המבנה הראשי של הנחלה (מגרש שצורף לנחלה) יגבו דמי חכירה מלאים.

באזורי עדיפות לאומית יחולו ההנחות הנהוגות לגבי דמי החכירה.

בקיבוץ יתאפשר לרשום את יחידות המגורים על שם חברי הקיבוץ במתכונת המפורטת בהחלטה 751 של מועצת מקרקעי ישראל, ובמושב שיתופי – במתכונת המפורטת בהחלטה 692 של מועצת מקרקעי ישראל.

פיצול מגרשים נוספים מהנחלה

במידה שמוסדות התכנון יאשרו בעתיד בנייתן של יחידות דיור נוספות (מעבר לנהוג כיום בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל), בחלקת המגורים, המינהל יגבה בגינן דמי חכירה מלאים וניתן יהיה לפצלן. לגבי כל יחידת דיור שתאושר – יערך חוזה חכירה מהוון, כמקובל בבנייה צמודת קרקע במגזר העירוני. אין בהמלצה זו כדי לקבוע עמדה כלשהי בהיבט התכנוני של הרחבת זכויות הבנייה בעתיד. (ההדגשה שלנו).

התייחסותנו:

המלצה זו פירושה שהחקלאי יוותר על ½ דונם מחלקה א' אבל ישלם למינהל תשלום מלא. כלומר ירכוש מהמינהל את הקרקע השיכת לו. אם התשלום הוא מחיר מלא אין טעם בפיצול מגרש מהנחלה כי ניתן לרכוש מהמינהל במחיר מלא מגרש בודד במקום אחר.

החלטה 727

הפיצוי לפי החלטה 727 יוקטן:

באזור המרכז - 10% במקום 27%.

באזור עדיפות ב' - 20% במקום 28%.

באזור עדיפות א' - 31% במקום 29%.

(בידי החוכר תיוותר האפשרות לקבל את סכומי המינימום הקבועים בהחלטה 727 לפי סוג הגידול, או לתבוע את הפיצוי שקבוע בחוזה החכירה לרבות החזר בגין השקעותיו בקרקע).

התמורה כאמור לעיל תינתן בגין נחלות מאויישות בלבד, כך שבכל שינוי ייעוד יופחת מהתמורה המוגדלת החלק היחסי של הנחלות הבלתי מאויישות באגודה.

שיעור התמורה המפורט לעיל יפחת בעת שינוי ייעוד בהיקפים גדולים במיוחד וזאת כדי לתמרץ ציפוף מירבי של השטחים שישונה יעודם, למנוע יוזמות לשינוי ייעוד של כל השטח החקלאי ולצמצם במקרים חריגים אלו את פוטנציאל ההתעשרות, כמפורט להלן:

באגודה חקלאית – חכירה בתנאי נחלה

התייחסותנו:

שיעור הפיצוי המוצע אינו לוקח בחשבון את המיסים החלים אם לוקחים בחשבון את המיסים החלים ואת הקטנת הפיצוי בגין נחלות שאינן מאוישות הרי שהפיצוי נטו במרכז הארץ יהיה נמוך ויעמוד על מספר אחוזים בודדים, דבר שיהפוך לבלתי כדאי את הליך ההפשרה ושינוי היעוד.

כמו כן ראו חוזרנו מס' 64/00 – "החטאות המס של ועדת מילגרום".

הרחבה קהילתית

החלטה 737

יבוטל במרכז הארץ התשלום המופחת עבור מגרשים בהרחבה.

שטח המגרש לצרכי הרחבה יוקטן

במרכז הארץ צפיפות הדיור תעמוד על 3 יחידות דיור לדונם (כ-350 מ"ר ליחידת דיור במקום 500 מ"ר כיום), ואילו באיזורי עדיפות לאומית שטח המגרש יישאר כפי שהוא כיום (500 מ"ר).

התייחסותנו

ועדת מילגרום מציעה שהתשלום במרכז הארץ יהיה 91% כאשר "חלף היטל השבחה על פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה יחול על מינהל מקרקעי ישראל".

למעשה הועדה ממליצה שהחוכר ישלם למינהל מקרקעי ישראל את מלוא מחיר הקרקע 91% ולא יהנה מהפטור מהיטל השבחה שניתן למי שמבצע שינוי יעוד לצורך בנית בית מגורים.

ראו הרחבה בחוזרנו מס' 64/00 "החטאות המס של ועדת מילגרום".

החלטה 717 – שינוי יעוד לתעסוקה

יבוטל התשלום המופחת במרכז הארץ.

חוכרי המגרשים ישלמו למינהל מקרקעי ישראל דמי חכירה מהוונים מלאים במרכז הארץ באזורי עדיפות לאומית (על פי מפת אזורי העדיפות של הממשלה) יינתנו ההנחות הנהוגות בהתאמה.

ההגיון שעומד בבסיס ההחלטה:

"יש לציין כי בעצם מתן הפטור לאגודה החקלאית ממכרז בעת שינוי ייעודה של הקרקע לצרכי מתחם תעסוקה גלומה הטבה שאין מקום להוסיף עליה. כמו כן, כבר היום חלים על אגודה חקלאית במרכז הארץ בעת שינוי ייעודה של קרקע חקלאי לצרכי מתחם תעסוקה דמי חכירה מהוונים בשווי 51% וכן היטל השבחה בשיעור של 50%".

התייחסותינו

נימוק זה אינו נכון. כיום רוב המושבים או הקיבוצים שמבצעים שינוי יעוד לצורך מתחם תעסוקה עלפי החלטה 717 אינם משלמים היטל השבחה מאחד משני הטעמים הבאים:

א. אם מעמדם בקרקע בעת שינוי היעוד וטרם רכישת זכויות החכירה מהמינהל הוא מעמד של בר רשות הרי שאינם בגדר חוכר ואינם חייבים בהיטל השבחה בהתאם להוראות סעיף 2 בתוספת ועל-פי פסיקת ביהמ"ש העליון בפרשת קנית (ררע"א 85/88 פורסם בפ"ד מב (4) עמ' 782).

ב. אם מעמדם הוא חוכר של קרקע חקלאית הרי שלפי סעיף 21 לתוספת השלישית בנוסחו החדש הם אינם חייבים בהיטל השבחה. בעניין זה ראה חוזרינו מס' 40/2000.

ג. הועדה לא מצאה לנכון להתייחס לעמדת הרשויות המקומיות לפיה המינהל חייב להעביר אליהם 50% מהתקבולים עבור שינוי הייעוד. ( עפ"י סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה!).

שטח מתחם התעסוקה

התחרות הבלתי הוגנת בין אזור התעסוקה העירוני לזה הכפרי אינה מהותית כאשר האגודה החקלאית מרחיבה מפעל נוסף לצרכי האגודה. לצורך יעדים אלו די בעשרות דונמים בודדים.

מוצע לקבוע כי השטח החקלאי המירבי שניתן יהיה לשנות את ייעודו לצרכי מתחם תעסוקה יעמוד על 75 דונם באזור המרכז במקום 250 דונם במרכז הארץ, 100 דונם באזור עדיפות לאומי ב' ו-150 דונם באזור עדיפות לאומי א'.

יש להמשיך לראות במתחמי התעסוקה שלעיל פתרון תעסוקתי חלופי לחברי האגודה החקלאי ולא כמיזם בתחום הנדל"ן.

המלצות אחרות

כל זמן שממשיך משטר של מכסות מים לאגודות חקלאיות, ומבלי להביע עמדה באשר למשטר זה, יש להפחית את מכסות המים לאחר ביצוע שינוי ייעוד לכל יעד אחר שאינו חקלאי, בהתאם לצמצום השטח החקלאי.

החלטה 755 – שימושים שאינם חקלאיים בנחלה

להפריד את שטח הפעילות הלא חקלאית המאושרת על ידי מוסדות התכנון מחוזה הנחלה ולערוך לגביו חוזה חכירה נפרד. במידה ושטח התעסוקה הלא חקלאית אושר על ידי מוסדות התכנון, כשימוש קבוע, יהיה החוכר רשאי להוון את חוזה החכירה תמורת דמי חכירה מלאים במרכז הארץ ומופחתים באזורי עדיפות לאומית על פי ההנחות הנהוגות באזורים אלו. במקרים אלו ישלם מינהל מקרקעי ישראל את חלף היטל השבחה על פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה ואולם אין בכך כדי להפריד את שטח התעסוקה מהנחלה או לאפשר העברת הזכויות בשטח התעסוקה לאחר.

התייחסותנו

למעשה מוצע לבטל את שיעור התשלום המיוחדים שנקבעו לשימוש שאינו חקלאי בנחלה בהוראת אגף 755 ולהעמידם על תשלום מלא במרכז הארץ. השיעורים המיוחדים נקבעו במטרה לפשט ולהקל על חקלאי שמעונין להתפרנס משימוש שאינו חקלאי בנחלה. הדרישה לדמי חכירה מלאים תגרום לסיקול מטרות החלטה 755 ודו"ח קדמון.

=============================================================

נספח

הוראות מעבר לפי המלצת ועדת מילגרום

1) תחולה והוראות מעבר ביחס להחלטה בדבר קרקע חקלאית שיעודה שונה למטרה אחרת (727)

א) ההחלטה החדשה תהיה בתוקף מיום קבלתה על ידי מועצת מקרקעי ישראל ואילך.

ב) על אף האמור, מוצע כי החלטה 727 תוסיף לחול במקרים הבאים:

1) שטחי קרקע אשר במועד קבלת ההחלטה החדשה נתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:

(1) הנהלת מינהל מקרקעי ישראל אישרה לגביהם הצעה לייזום שינוי הייעוד.

(2) נחתם בין המינהל לבין בעלי הזכויות בקרקע הסכם להשבת הקרקע למינהל, בכפוף לאישור התוכנית לשינוי הייעוד (להלן – הסכם ההשבה).

(3) התכנית לשינוי הייעוד אושרה על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובניה;

ובלבד שאם בהסכם ההשבה התחייב המינהל לפצות את בעל הזכויות בקרקע על פי החלטה 727 "או כל החלטת מועצה שתבוא במקומה", ייחתם הסכם פיתוח או הסכם לתשלום פיצוי כספי בין המינהל לבין בעלי הזכויות בקרקע לפני שינוי הייעוד או מי מטעמם, בתוך 6 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה; ואם בהסכם ההשבה התחייב המינהל לפצות את בעל הזכויות בקרקע על פי החלטה 727, ללא ציון הסייג כאמור או סייג דומה – ייחתם הסכם פיתוח או הסכם לתשלום פיצוי כספי כאמור, בתוך 12 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה.

2) שטחי קרקע אשר במועד קבלת ההחלטה החדשה נתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:

(1) הנהלת המינהל אישרה לגביהם הצעה לייזום שינוי היעוד;

(2) נחתם בין המינהל לבין בעלי הזכויות בקרקע הסכם ההשבה;

(3) בהתאם להסכם האמור לעיל התחייב המינהל לפצות את בעל הזכויות בקרקע בגין שינוי הייעוד על פי החלטה 727, ללא ציון הסייג "או כל החלטת מועצה שתבוא במקומה" או סייג דומה;

ובלבד שבתוך 6 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה על ידי המועצה, תאושר התוכנית לשינוי הייעוד על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובניה, ובתוך 6 חודשים ממועד אישור התוכנית כאמור ייחתם הסכם פיתוח או הסכם לתשלום פיצוי כספי בין המינהל לבין בעלי הזכויות בקרקע לפי שינוי הייעוד או מי מטעמם.

3) הוראות ההחלטה החדשה לענין השיעורים הפוחתים בתמורה בהתאם לגודל השטח המושב כאמור לעיל, יחולו גם על שטחי קרקע שכבר בוצעו לגביהם בעבר עסקאות לפי החלטה 727 או ההחלטות שקדמו לה (666, 611, 533), כך ששיעור הפיצוי לגבי עסקאות חדשות יחושב לפי המדרגה הרלוונטית בהתחשב גם בשטחים שכבר בוצעו לגביהם עסקאות של שינוי ייעוד בעבר לפי החלטה 727 או ההחלטות שקדמו לה (666, 611, 533).

==========================================================

נספח

הוראות מעבר לפי המלצת ו. מילגרום

2) תחולה והוראות מעבר ביחס להחלטה בדבר הרחבות למגורים ביישובים חקלאיים (737)

א) ההחלטה החדשה תהיה בתוקף מיום קבלתה על ידי מועצת מקרקעי ישראל ואילך.

ב) על אף האמור, מוצע כי החלטה 737 והכללים ליישומה כפי שנקבעו בהוראות האגף החקלאי, יוסיפו לחול אך ורק על שטחי קרקע אשר במועד קבלת ההחלטה החדשה יתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:

1) קיימת לגביהם תוכנית הרחבה שאושרה על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובניה.

2) אגודת היישוב הגישה למינהל המלצה על המועמדים לחכירת המגרשים שבהרחבה וכן את כל המסמכים הדרושים לביצוע הקצאת המגרשים;

ובלבד שבתוך 6 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה ייחתם לגביהם הסכם פיתוח בין המינהל לבין מומלצי האגודה.

3) הגישה אגודת היישוב למינהל הצעה כי החכרת מגרשי מגורים בהרחבה תבוצע לפי כללי החלטה 727 – הפיצוי לפי החלטה 727 לפני השינוי לגבי מגרשים למגורים בהרחבת יישוב חקלאי, שבמועד קבלת ההחלטה החדשה נתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:

(1) אגודת היישוב הגישה לגביהם הצעה למינהל כי החכרתם תבוצע לפי כללי החלטה 727;

(2) קיימת לגביהם תוכנית הרחבה שאושרה על ידי הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה;

ובלבד שבתוך 12 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה ייחתם לגביהם הסכם פיתוח בין המינהל לבין מי שתוקצה לו הקרקע לפי כללי החלטה 727.

ג) לעניין מספר המגרשים המרבי להרחבה לפי ההחלטה החדשה, יובאו בחשבון גם מגרשים שכבר בוצעו לגביהם בעבר עסקאות לפי החלטה 737 או 612.

===========================================================

נספח

הוראות מעבר לפי המלצת ו. מילגרום

3) תחולה והוראות מעבר ביחס להחלטה בדבר החכרת קרקע לדורות לצרכי מפעל של יישובים חקלאיים (717)

א. מוצע לקבוע כי ההחלטה החדשה תהיה בתוקף מיום קבלתה על ידי מועצת מקרקעי ישראל ואילך.

ב. על אף האמור, מוצע כי החלטה 717 תוסיף לחול אך ורק על שטחי קרקע אשר במועד קבלת ההחלטה החדשה נתקיימו לגביהם כל התנאים הבאים:

1. קיימת לגביהם תוכנית מתאר מפורטת המתירה הקמת מפעל למטרת תעסוקה, שאושרה על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובנייה;

2. אגודת היישוב או תאגיד שבשליטתה, כמשמעו בהחלטה 717, הגישו לגביהם בקשה להקצאת קרקע למפעל;

ג. ובלבד שבתוך 6 חודשים ממועד קבלת ההחלטה החדשה ייחתם לגביהם הסכם פיתוח בין המינהל לבין האגודה או התאגיד שבשליטתה כאמור.

ד. לעניין חישוב שטח הקרקע המרבי שעליו תחול ההחלטה החדשה, יובאו בחשבון גם שטחי קרקע שכבר נחתמו לגביהם בעבר הסכמים לפי החלטה 717.

תמורת חוזה חכירה מהוון ביעוד חדש לצרכי תעסוקה במרכז הארץ ישולמו דמי חכירה מהוונים מלאים מערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה. באזורי עדיפות לאומית יינתנו ההנחות הנהוגות בהתאמה לאזור העדיפות.

חלף היטל ההשבחה על פי התוספת השלישית בחוק התכנון והבנייה יחול על מינהל מקרקעי ישראל.

=========================================================

נספח

הוראות מעבר לפי המלצת ו. מילגרום

4) הוראות מעבר לענין הסדר הקיבוצים

סעיף 13.2 להסכם הקיבוצים המשלים (תיקון) שבין הממשלה לבין הבנקים והתנועות הקיבוציות מיום 11 באפריל 1999 (להלן – ההסכם), קובע –

"הממשלה מתחייבת בזאת כי שיעורי הפיצוי הקבועים בהחלטה 727 כהגדרתה בסעיף 1.39 לעיל, יהיו שיעורי הפיצוי על פיהם תפעל בסעיף 7 להסכם זה, גם אם תשונה החלטה 727 או תבוטל, וכל יתר הצדדים מסכימים לכך".

סעיף 7 הנזכר קובע את חלוקת התמורות מקרקע לשיווק של קיבוץ נדל"ן. משמעות ההוראה שבסעיף 13 היא כי ביחס לקרקעות אלה המפורטות בנספח ל"ג להסכם, שהן הקרקעות המושבות למדינה לפי ההסכם, ימשיכו לחול שיעורי הפיצוי לפי החלטה 727 גם אחרי שינויה.

בהתאם לכך ולאור הוראות ההסכם לעניין הסדרי הקרקעות שבהסדר הקיבוצים, יחולו הוראות המעבר הבאות:

שיעורי הפיצוי לפי החלטה 727 ימשיכו לחול על קרקעות המסומנות בנספח ל"ג להסכם שהושבו בפועל או שיושבו למינהל לפי ההסכם, בהתאם להחלטה חלוטה של ועדת היגוי, הכל אמור בהסכם.

ביחס לקרקעות הנזכרות בנספח ל"ג כקרקעות שלגביהם אמור לחול "הסדר פרטני" או "עסקה פרטנית", שלא על פי הכללים שבהסכם לעניין קרקעות מושבות, יחולו הוראות המעבר הכלליות לגבי ההחלטות הרלוונטיות לכל קרקע או עסקה כמאור; אם לפי הוראות המעבר כאמור יחולו על קרקעות אלו ההחלטות החדשות שיתקבלו, יהיה הקיבוץ רשאי לחזור ל"מסלול ההשבה", דהיינו – להחיל עליו את הוראות ההסכם, ללא החריג שהתבקש לפי העסקה הפרטנית, ואז יחול עליו האמור לעיל.

יובהר כי ההסכם אינו משריין את החלטות המינהל האחרות ואין בו התחייבות לגבי תרומות לסיוע הדדי של קיבוץ תורם נדל"ן בלון, ולכן לגבי אלו יחולו הוראות המעבר הכלליות.