סוגיית החבות של בר רשות בהיטל ההשבחה עולה חדשות לבקרים בין כתלי בתי המשפט. לאחרונה עלתה סוגיה זו שוב בעניין חברת דרך ארץ, אלא שהפעם, בשונה ממקרים קודמים, המדובר הוא בחוזה זיכיון עם מינהל מקרקעי ישראל.

בפס"ד בבימ"ש השלום ברמלה, ע"א 19/04 חברת דרך היוויז (1997) ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה "לודים", דחה ביהמ"ש את טענות החברה וחייבה בהיטל ההשבחה. אולם, בערעור שהגישה החברה לביהמ"ש המחוזי, ע"א 3526/05, קיבל זה בהרכב בראשות השופטת הילה גרסטל, את ערעורה וקבע כי אין לחייבה בהיטל השבחה מאחר וחוזה הזיכיון אינו מקים חבות זו.

נסיבות המקרה

החברה זכתה במכרז ובעקבותיו נחתם בינה ובין ממשלת ישראל חוזה זיכיון שעניינו תכנון, בנייה, הפעלה ואחזקה של כביש חוצה ישראל למשך 30 שנה, במסגרת חוזה הזיכיון אף התחייבה החברה להקים תחנות דלק. החברה קיבלה היתר לבקשתה להקים שתי תחנות דלק בהתאם לתוכנית מתאר ארצית, שהותנה בתשלום היטל השבחה.

החברה טענה כי אין לחייבה בהיטל השבחה וזאת משני נימוקים: האחד, היא אינה בעלת זכות במקרקעין המקימה חבות בתשלום היטל השבחה (בעלות או חכירה לדורות) והשני, כי אין לחייבה בהיטל השבחה מאחר שההשבחה נגרמה מתוכנית מתאר ארצית.

לטענת החברה, המקרקעין לא הוחכרו לה, אלא נמסרו לה במסגרת חוזה הזיכיון שלגישתה אינו מקנה לה זכות של חכירה (בודאי שאינו מקנה בעלות במקרקעין). טענה זו נסמכת על סעיפי חוזה הזיכיון שמהם נלמד כי המדינה קבעה במפורש שלחברה אין ולא תהינה זכויות בעלות או חכירה במקרקעין.

טענתה השנייה של החברה היא כי משנוצרה ההשבחה בענייננו מאישור תוכנית מתאר ארצית, אין היא יכולה להוות בסיס לחיוב בהיטל השבחה, לטענתה חל ההיטל רק על השבחה שבאה עקב אישור תוכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת. טענה זו של החברה מבוססת על התוספת השלישית לסעיף 196.

ביהמ"ש השלום - הזיכיון מקים חבות בהיטל השבחה

בימ"ש השלום קבע כי אין בהתנאה המופיעה בחוזה הזיכיון , לפיה לא תינתן לחברה זכות בעלות, כדי לקבוע את הזכות שניתנה לחברה. בכדי לבחון את הזכויות יש לבחון את המהות הכלכלית של הזכויות בחוזה. נקבע כי, החוזה מעניק לחברה לפעול במקרקעין ולהשתמש בהם למטרה כלכלית, שלא לצמיתות, לפיכך הוענקה לה זכות שכירות כהגדרתה בדין, ומשהוענקה הזכות לפרק זמן העולה על 25 שנה (30 שנה) – היינו זכות חכירה לדורות - הרי שקמה לחברה החובה לשלם היטל השבחה.

על פי ביהמ"ש התוכן הכלכלי והמהות האמיתית של העסקה הם שעומדים בבסיס החיוב בהיטל השבחה.

ביחס לטענתה השנייה של החברה, קבע ביהמ"ש כי טענת החברה נכונה ב'מצב רגיל' אשר בו, בדרך כלל, קובעת תוכנית המתאר הארצית עקרונות ומגמות, ומכוחן שואבות ועדות התכנון את סמכותן ליתן הוראות תכנוניות מפורטות. יחד עם זאת, הוסיף ביהמ"ש כי הדין מאפשר לתוכניות מתאר ברמה גבוהה יותר במידרג לכלול הוראות של תוכניות ברמה נמוכה יותר ולפיכך "... תוכנית מתאר ארצית יכולה שתכיל, בה בעת, גם עקרונות מדיניות תכנון וגם פירוט תוכניות...".

במקרה דנן קבע ביהמ"ש כי תוכנית המתאר הארצית היא תוכנית מפורטת, לפיה הותרה בנייתן של תחנות דלק, ומכוחה הושבחו המקרקעין.

הדין קובע כי החבות בהיטל השבחה נוצרת כאשר חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתם של זכויות הניצול בהם ובין "בדרך אחרת" וזאת כתוצאה מאישור תוכנית. תוכנית המתאר הארצית המפורטת הרחיבה את דרכי השימוש המותרות והרחיבה בכך את זכויות הניצול המותרות בקרקע, וכך למעשה התאפשרה הקמתן של תחנות התדלוק.

ביהמ"ש קבע כי אפילו אם התוכנית הארצית לא הרחיבה את זכויות הניצול של המקרקעין אזי אין ספק שהיא השביחה אותם "בדרך אחרת" ומתן היתרי הבניה ע"י הועדה המקומית בהתאם לתוכנית המפורטת שבתכנית המתאר הארצית הוציא אל הפועל את הפוטנציאל שהיה גלום במקרקעין והיתרי בניה אלה מקימים את החבות לשלם היטל השבחה.

ביהמ"ש המחוזי - הזיכיון אינו מקים חבות בהיטל השבחה

ביהמ"ש המחוזי הפך את החלטת בימ"ש השלום וקבע כי החברה אינה מחויבת בהיטל השבחה.

בהתאם לחוק התכנון והבניה, החבות בהיטל השבחה מוטלת רק על בעליהם של המקרקעין או על חוכרם לדורות. לפיכך השאלה שעמדה להכרעה בערעור זה היא מה מעמדה של החברה במקרקעין. נקודת המוצא לדיון היא שהמקרקעין הם מקרקעי ישראל שהמדינה היא בעליהם, ועל כן בחן ביהמ"ש אם יש לראות בחברה משום חוכרת לדורות של המקרקעין.

ביהמ"ש בחן את סעיף 4.4.1 בחוזה הזיכיון:

"לבעל הזיכיון אין ולא תהיינה, זכויות בעלות, זכויות חכירה או זכויות אחרות כלשהן על פי חוק המקרקעין, או זכות קנינית אחרת או כל זכות אחרת עפ"י כל דין במקרקעי האתר עליהם יבנו כביש האגרה, המבנים השונים והמתקנים הנלווים, למעט הזכות לשימוש במקרקעי האתר למטרה היחידה של בניית כביש האגרה, המבנים השונים והמתקנים הנלווים, הפעלה ותחזוקה של כביש האגרה, המחלפים והמבנים השונים במהלך תקופת הזיכיון והכל בהתאם לתנאי חוזה זיכיון זה".

ביהמ"ש קבע כי למעשה, סעיף זה קובע מפורשות כי חוזה הזיכיון אינו מעניק לחברה כל זכות במקרקעין, אלא זכות שימוש לצורך בניית הכביש והמתקנים והפעלתם.

ביהמ"ש המחוזי דחה את קביעת בימ"ש השלום לפיה ההתנאה שבחוזה אינה בעלת חשיבות אלא במישור היחסים שבין הצדדים לחוזה.

בניגוד להחלטה בשלום קבע ביהמ"ש המחוזי כי בהחלט ייתכנו מקרים שבהם ההסכמות שבין הצדדים, כפי שהן באות לידי ביטוי בחוזה הכתוב, אינן מבטאות את המהות האמיתית של החוזה. ואולם, בנסיבות המקרה שלפנינו, כאשר עסקינן בחוזה שהמדינה היא צד לו, ושעניינו בהקמה ובתפעול של עורק תחבורי ראשי- משאב ציבורי מובהק, אין לנו יסוד להניח שכך הדבר.

ביהמ"ש הניח, שהסכמת הצדדים שלחברה לא תוקנה כל זכות במקרקעין אכן משקפת את אומד דעתם האמיתי, שכן חזקה על המדינה שלא תתקשר בחוזים שלשונם אחת ותכליתם אחרת. בהסכם נקבע מפורשות כי זכותה של המערערת היא זכות שימוש בלבד, ואין לראות בזכות זו שוות ערך ל"חכירה לדורות" כמשמעותה בחוק המקרקעין.

ביהמ"ש ציין כי בהחלט ייתכן, וכך עולה גם מסעיף בחוזה הזיכיון, שביחסים הפנימיים שבין החברה לבין המדינה תוטל החובה לשאת בהיטל השבחה על החברה, אך אין בכך כדי להעניק לוועדה המקומית זכות כלפי החברה. השאלה אינה אם צודק לחייב את החברה בתשלום ההיטל, כמי שנהנית, על פי הטענה, מהשבחת המקרקעין, אלא אם מבחינת תנאי החוק אפשר להטילו עליה. כאמור, החברה אינה חוכרת לדורות של המקרקעין, ועל כן אין החוק מאפשר לחייבה בהיטל זה.

כאמור, ביהמ"ש המחוזי קיבל את ערעור החברה וקבע כי חוזה הזיכיון אינו מעניק לה מעמד אשר מחייב אותה על פי החוק בהיטל השבחה.

החלטת הרכב השופטים בראשות השופטת הילה גרסטל תואמת את החלטת השופטת רות רונן בתביעת הרשויות המקומיות לקבלת לחלף היטל השבחה ממינהל מקרקעי ישראל, בגין תקבוליו מכביש חוצה ישראל ראו חוזרנו מס' 19/07 "פס"ד בתביעת הרשויות המקומיות לחלף היטל השבחה מממ"י".