מרכז השלטון המקומי ו-13 רשויות מקומיות עתרו (להלן: "העותרים"), בבג"צ 9827/04, נגד ממשלת ישראל ואחרים (להלן:"המשיבים") בעניין מוכיר המע"מ במחיר המים שהרשויות המקומיות קונות מחברת "מקורות" ומוכרות לצרכני המים לתעשייה ולחקלאות.

רקע

החל מ-1.1.2000 מחויבות הרשויות המקומיות, על פי דין, לקנות מים ממקורות במחיר הגבוה מזה בו הן מתחייבות למכור את המים לצרכנים בתעשייה ובחקלאות. הפרש המחירים - המהווה את רכיב המע"מ על המים הנמכרים למגזרים אלה - מבטא, על פי הטענה, את רצונה של המדינה להיטיב עם צרכני המים בתעשייה ובחקלאות על ידי מתן פטור מתשלום מע"מ על המים שצרכנים אלה רוכשים מהרשויות המקומיות. הרשויות המקומיות, שהן מוסדות ללא כוונת ריווח (מלכ"ר), אינן פטורות מתשלום מע"מ. כך יוצא כי הרשויות קונות מים ומשלמות מע"מ ומוכרות מים ללא מע"מ, והן הנושאות בנטל המע"מ.

בעבר הושב רכיב המע"מ לידי הרשויות המקומיות מידי שנה בתקציב ממשלה כך שסבסוד ההפרש נפל על כתפי המדינה. הממשלה החליטה על ביטולו של תקציב הסובסידיה החל מ-1.1.2000 וזאת ללא שינוי של התקנות היוצרות את הפרש המחיר. כך נוצר מצב שהרשויות המקומיות הן שחייבות לשאת ברכיב המע"מ והמדינה מקבלת את המע"מ לידיה. בדרך זו נצבר לרשויות המקומיות, לטענתן, הפסד שבין 9-10 מיליון ש"ח לשנה.

הסעד הראשי שהתבקש במסגרת העתירה, הוא להורות למדינה לשאת בסבסוד רכיב המע"מ במים לתעשייה ולחקלאות, כפי שהיה בעבר. לחילופין ביקשו העותרים כי יתוקנו התקנות הרלבנטיות באופן שיוסר ה"עיוות".

דיון

הדרישה לסבסוד רכיב המע"מ

סובסידיה תלויה במדיניות הממשלה, המשתנה עם שינוי הנסיבות ולעיתים אף ללא שינוי הנסיבות. במתן סובסידיה או ביטולה חלים כללי המשפט המנהלי.

אספקת שרותי מים והקמת מתקנים בתחום זה הם מתפקידיה - ואף מחובותיה - של רשות מקומית. בשנת 2001 החלה רפורמה במשק המים ובמשק הביוב כשחוקק חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 (להלן – חוק תאגידי מים או החוק). מכוחו של חוק זה מוקמים בהדרגה ברשויות

המקומיות תאגידי מים וביוב. מדיניות זו, שהותוותה בחקיקה ראשית – תכליתה ייעול וחיסכון במשק סגור. זאת ועוד: רשות שמקימה תאגידי מים וביוב זוכה לתמיכה כספית עצומה להקמה.

מטרת המעבר לתאגידי מים וביוב הינה ליצור משק מים סגור, כך שייעוד ההכנסות משירותי מים וביוב ישמש להשקעות במערכת המים והביוב, הפעלתן ומתן שירותים. היינו, הקמת התאגידים תימנע "בריחת" כספים ממשק המים להוצאות אחרות של הרשויות המקומיות.

המשיבים טוענים, בין השאר, שרשויות אשר הקימו תאגידים כאלה, בעיית המע"מ אינה מתעוררת כלל לגביהם, כיוון שמדובר בתאגיד. אם יקימו העותרים תאגידים על פי החוק האמור, ממילא תיפטר גם בעיית המע"מ שהעלו העותרים. הקמת התאגיד, אותו מבקש המחוקק לעודד מטעמים כלליים אחרים, יש בה פתרון מלא לבעיה הקונקרטית בנושא ביטול הסובסידיה והמיסוי.

לטענת העותרים אין לקשור בין חוק תאגידי המים לבין ביטול הסובסידיות ובעיית המע"מ שכן הוא לא נחקק כפתרון לכך.

בסופו של יום, בסוגיה זו קבע ביהמ"ש כי אין לעותרים זכות קנויה לקבלת הסובסידיה וביטולה ע"י הממשלה אינו נוגד את הדין ותואם את המדיניות החדשה כאמור.

גם החלופה השנייה שהעלו העותרים כנגד התקנות והסעד שביקשו לתיקון התקנות – נדחתה ע"י ביהמ"ש, כפי שנפרט:

הדרישה לתיקון התקנות

לטענת העותרים על פי התקנות הקיימות, תעריפי המים המסופקים מאת מקורות לרשויות המקומיות (התעריף בו הרשויות קונות מים), אינם כוללים מס ערך מוסף. מכאן, שהרשויות משלמות למקורות את התעריף הקבוע בתקנות ומוסיפות לתעריף את המע"מ. עם זאת, תעריפי המים המסופקים בידי הרשות המקומית בתחום שיפוטה (התעריף בו הרשויות מוכרות מים), אינם כוללים מס ערך מוסף, פרט לתעריפים הנקובים לצריכה ביתית.

מאחר ורשות מקומית הינה מלכ"ר (להבדיל מתאגיד מים, למשל) הרי שאינה רשאית לגבות מע"מ ו"לגלגלו" לצרכן הסופי (על פי חוק מע"מ). פירוש הדבר הוא כי במתווה הנורמטיבי הקיים בין תקנות המים וחוק מע"מ, התעריף הנגבה על ידי הרשות המקומית מצרכנים בתעשייה ובחקלאות אינו כולל מע"מ, ונטל המע"מ נותר למעשה על כתפיהן של הרשויות המקומיות.

עד שנת 2000 נקבעה, במסגרת תקציב המדינה, סובסידיה ממשלתית בדמות החזר "מע"מ רשויות מקומיות" לרשויות המקומיות, בגין מכירת מים לצרכני תעשיה וחקלאות בתחום שיפוטן. בהצעת התקציב לשנת 2000, החליטה הממשלה לבטל את הסובסידיה והיא לא נכללה עוד בתקציב המדינה המאושר כך שנטל סבסוד המע"מ עבר לכתפי הרשויות המקומיות.

העותרים מצביעים על כך שבהצעת חוק התקציב לשנת 2000, נאמר, בין היתר, כי במידת הצורך "יבחן עדכון התקנות לעניין התעריפים שמספקות הרשויות המקומיות כך שיושוו תעריפי המים המוטלים על הרשות המקומיות לתעריפי המים אותם היא גובה מצרכניה החקלאים והתעשייתיים."

ואולם - הצורך לא נבחן. התקנות לא עודכנו והפער נותר בעינו. בסופו של דבר תמצית הטענה היא, כי הטלת המע"מ על הרשויות איננה מוצדקת, והיא מטילה על הרשויות נטל בלתי סביר, שלא ראוי להטילו עליהן. העותרים מבקשים כי בית המשפט יורה על שינוי התקנות ולחילופין שיורה על בטלותן, דבר אשר ייאלץ את המשיבים לקבוע תעריפי מים חדשים סבירים, היינו, תעריפים שלא נוצר בהם הפער האמור.

לגישת ביהמ"ש יש לבחון את התקנות במבט רחב ולא להתמקד בנושא המע"מ בלבד. בחינה רחבה מלמדת כי לרשויות המקומיות ישנן הכנסות גבוהות ממכירת המים לצרכנים פרטיים, אשר

"מסבסדות" דה פקטו את פער המע"מ הקיים במכירה לצרכני תעשיה וחקלאות. בנוסף לכך שצרכנים פרטיים משלמים תעריפי מים וביוב הכוללים את סכום המע"מ (כמוסבר לעיל), כולל הסכום שמשלמים הצרכנים הפרטיים "מרכיב פנימי" משמעותי שהופך את המכירה לרווחית מאוד עבור הרשויות, גם אם מקזזים את ההפסדים בגין הוצאת המע"מ. מרכיב פנימי זה מבוסס על כך, שהצרכן הפרטי משלם תשלום עולה דיפרנציאלי בהתאם לכמות הצריכה שלו.

מהנתונים המעודכנים שהציגה המדינה (ביחס לשנת 2004) עולה בבירור, כי בממוצע, "שוק המים" העיקרי מבחינת הרשויות המקומיות הינו שוק הצרכנים הפרטיים. בשוק זה עולה שיעור המרכיב הפנימי - כהכנסה - באופן משמעותי על שיעור המע"מ (שלא קיים כלל כהוצאה, שכן הצרכן הפרטי נושא בו). בשוק התעשייה והחקלאות, שהוא שוק קטן בהרבה מהשוק העיקרי, קיים גם כן מרכיב פנימי (אמנם נמוך יותר מזה שבשוק העיקרי), לצד מרכיב הוצאת המע"מ. מהנתונים שהציגה המדינה עולה, כי באופן מצרפי יש במרכיב הפנימי בשוק העיקרי כדי להכניס לקופת הרשות המקומית סכום העולה באופן משמעותי על הוצאת המע"מ בשוק המשני.

ביהמ"ש אם כן דחה את הבקשה לתיקון התקנות ו/או לביטולן שכן על פי התמונה הכוללת שהוצגה בפניו, קבע כי הרשויות אינן מפסידות מהסדר רכישת המים ממקורות ומכירתו לצרכנים בתחומן.

למרות האמור לעיל אנו סוברים כי התקנות העמיסו נטל כלכלי על הרשויות המקומיות במכירת מים קנויים לתעשייה ולחקלאות.

מניסיוננו קיים פתרון חוקי לעיוות כלכלי זה.

להבהרות ולפרטים נוספים ניתן לפנות לרו"ח דוד רותם במשרדנו בת"א.