כללי

ביום 1.2.2006 קיבלה הנהלת מינהל מקרקעי ישראל את החלטה מס' 1547 (להלן:"החלטת ההנהלה"), בדבר הקצאת מגרשי מגורים הכוללים צימרים ולפיה לא יחול עוד פטור ממכרז בהקצאת מגרשים אלו.

בהתאם להחלטת ההנהלה מיום 13.2.2006 פירסם המינהל הודעה לפיה הקצאת מגרשים הכוללים צימרים באזור עדיפות לאומית, תאושר ע"י ועדה משותפת מינהל- תיירות.

ההחלטה התקבלה בעקבות חוות דעת משפטית שניתנה ביחס להחלטת הנהלה קודמת מס' 1518. חוות הדעת מתייחסת להחלטות מועצה מס' 433 ו- 959, בהן מעוגנות הקצאות פטורות ממכרז, תוך שהיא מבחינה בין נשוא החלטות אלו, שהם מגרשים לבתי מגורים, לבין מגרשים לבתי מגורים עם צימרים.

אך ורק בשל הבחנה זו התקבלה המסקנה בחוות הדעת כי מגרשי מגורים הכוללים צימרים - נכון יהיה להקצותם במכרז, בכפוף לעמידת הזוכה במכרז בועדת קבלה.

לגישתנו, החלטת ההנהלה וחוות הדעת המשפטית – מוטעות הן ודינן להתבטל, שכן לא ניתן לקשור בין החלטות מועצה 433 ו- 959 לבין החלטות ההנהלה הנדונה כמו גם להסיק מן הנתונים הקיימים בהחלטות אלו את המסקנה (חובת הקצאה במכרז) שאומצה כאמור בהחלטת ההנהלה. על פי חוות הדעת, כיוון שהחלטות אלו פוטרות ממכרז מגרשי מגורים, עולה המסקנה כי מגרש למגורים הכולל גם צימרים אינו פטור ממכרז! לא ברור מהו הקשר בין החלטות אלו לבין המסקנה?

החלטת ההנהלה, שאימצה את חוות הדעת ומתייחסת לתקנה (28)25 ולתקנה (15)25 לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג – 1993 (להלן:"התקנות"), מעוררת תמיהה בכמה מישורים. לו מקבלי ההחלטות היו מתעמקים יותר בתקנה 25, סביר להניח כי לא היתה מתקבלת החלטה זו.

לא ברור מדוע נחפזה הנהלת המינהל להקפיא את שיווק המגרשים עם הצימרים עד כדי כך שהתבלבלו אצלה היוצרות בהסתמכותה על החלטות מועצה 433, 959 שכביכול ניתן ללמוד מהן שהן גוברות על הוראות החוק המפורשות של תקנות חובת מכרזים.

ההיפך הוא הנכון, סעיף 2.2 להחלטת מועצה 959 מבהיר כי "גריעת המגרשים כאמור לא תפגע בזכויות הישוב החקלאי לעניין תקנה (1)25 לתקנות חובת מכרזים התשנ"ג-1993".

הבהרה זו מלמדת את המובן מאליו לפיו זכותו של הישוב החקלאי לפטור ממכרז ביחס לשטח משבצת הנחלות מעוגנת בתקנות חובת מכרזים.

החלטת הנהלת המינהל מס' 1547 מיום 1.2.2006

להלן החלטת ההנהלה מס' 1547:

"רקע

בדיון הועלתה סוגיית האפשרות להקצאת מגרשי מגורים הכוללים צימרים בפטור ממכרז עפ"י תקנה (28)25 לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג – 1993.

עפ"י חוות דעת האגף לייעוץ משפטי, החלטות מועצה 433 (המעגנת את ההקצאה בפטור ממכרז בישובים הקהילתיים סוכנותיים) ו- 959 (המעגנת את ההקצאה בפטור ממכרז בהרחבות החקלאיות), עניינן בהקצאת קרקע למגורים וככאלה אינן בסיס אפשרי להקצאת מגרשים אלה. כן אין לראות בצימרים, שהינם נכס מניב, רכיב טפל בעסקה. לזאת יש להוסיף ההלכה בדבר הפרשנות המצמצמת בה יש לנקוט בפרשנות פטורים שבתקנות חובת המכרזים.

מהאמור עולה כי יש להקצות מגרשי מגורים הכוללים צימרים במכרז, בכפוף לעמידת הזוכה במכרז בועדת קבלה.

לאור חווה"ד המשפטית, החליטה הנהלת המינהל, בישיבתה מיום 01/02/2006, כלהלן:

1. המינהל יפעל, בתיאום עם משרד התיירות, להרחבת תחולת תקנה (28)25 לתקנות חובת המכרזים, באופן שתתאפשר הקצאת מגרשי מגורים הכוללים עד שני צימרים, בפטור ממכרז.

2. בקשות להקצאת מגרשים שהוגשו למינהל עד ליום אישור החלטה זו יטופלו במסגרת שהייתה נהוגה עד כה. בקשות שתגענה לאחר אישור החלטה זו, ואולם אם יוכח כי נעשו פעולות משמעותיות לרכישת המגרש קודם לקבלת ההחלטה ופרסומה לציבור, יובאו לדיון בהנהלה, עם המלצת המחוז.

3. עד לשינוי התקנה כאמור בסעיף 1 לעיל, בקשות חדשות להקצאת מגרשים בהרחבות הישובים החקלאיים ובישובים הקהילתיים תטופלנה בתיאום עם משרד התיירות, במסגרת הועדה המשותפת ממ"י - תיירות, על פי הנהלים המקובלים להקצאת קרקע לתיירות בפטור ממכרז כאמור בתקנה 15 לתקנות חובת המכרזים."

הודעות המינהל מיום 13.2.2006

להלן הודעת המינהל מיום 13.2.2006 בעניין הנדון:

"מינהל מקרקעי ישראל לא יקצה עוד מגרשי מגורים הכוללים צימרים בהרחבות ישובים חקלאיים באזורי עדיפות לאומית בפטור ממכרז. החלטה זו התקבלה בהנהלת המינהל לאור חוות דעת משפטית שקבעה כי לא ניתן להקצות בפטור ממכרז מגרשים שכוללים מיזם תיירותי היות והפטור לקרקע במשבצת של ישובים חקלאיים ניתן רק למטרת מגורים.

עד כה נהג המינהל להקצות מגרשים אלו בפטור ממכרז עם אופציה להקמת 2 צימרים לפחות בכפוף לתכנית מפורטת מאושרת.

מתוך הכרה בחשיבות של הקניית אמצעי יצור לתושבי הצפון ואזורי עדיפות לאומית, ניסתה הנהלת המינהל לתת מענה לבעיה שנוצרה והחליטה לפעול במקביל בשני מישורים:

האחד: במישור החקיקתי, במטרה לפעול לשינוי תקנות חובת המכרזים באופן שיתאפשר הקצאת מגרשי מגורים הכוללים עד 2 צימרים בפטור ממכרז.

השני: הרחבת אזורי העדיפות לתיירות המאפשרים מתן פטור ממכרז כך שיכללו גם את הישובים בהם קיימות תכניות למגרשי מגורים הכוללים צימרים בהרחבות ישובים חקלאיים ע"י משרד התיירות.

דבר זה יעשה באופן שלאחר פרסום רשימה זו ניתן יהיה להביא לאישור הועדה המשותפת ממ"י – תיירות הקצאה של מגרשים הכוללים צימרים בפטור ממכרז.

בקשות להקצאת מגרשים שהוגשו למינהל עד ליום קבלת החלטה זו יטופלו במסגרת שהייתה נהוגה עד כה.

בקשות שתגענה לאחר קבלת ההחלטה, לגביהן יוכח כי נעשו פעולות משמעותיות לרכישת המגרש טרם קבל ההחלטה ופרסומה לציבור יובאו לדיון בהנהלה עם המלצת המחוז."

תקנה (1)25

הפטור ממכרז נעוץ בתקנה (1)25, הפוטרת מלכתחילה ממכרז עסקה שבין ממ"י לבין בעל זכויות באותם מקרקעין או למי שהורה בעל הזכויות להעניקן.

וזו לשונה של תקנה (1)25:

"25. נוסף על האמור בתקנה 3, התקשרות של מינהל מקרקעי ישראל (להלן — המינהל) לביצוע עיסקה במקרקעין של המדינה, רשות הפיתוח או קרן קיימת לישראל, אינה טעונה מכרז כאשר נושא ההתקשרות הוא אחד מאלה:

(1) הענקת זכויות במקרקעין למי שהוא בעל זכויות באותם מקרקעין או למי שיורה בעל הזכויות להעניקן; לענין זה, "בעל זכויות במקרקעין" — צד לחוזה פיתוח, לחוזה חכירה או חכירת משנה לתקופה של עשרים ואחת שנים לפחות, מי שזכאי כדין להיות צד לחוזה כאמור וכן מי שהיה צד לחוזה כאמור או מחזיק במקרקעין באופן רצוף, עשר שנים לפחות, בהסכמת המינהל;"

כאמור, על פי לשון התקנה הענקת זכויות מכל סוג שהוא תהיה פטורה ממכרז. התקנה אינה מפרטת סוגי 'זכויות' ואינה יוצרת הבחנה בין זכות אחת (למשל מגורים) לאחרת (מגורים עם צימרים).

ההכרה בזכותם של המושבים והקיבוצים להפנות מומלצים להחכרת מגרשים, שהוצאו מתוך שטחי משבצת הנחלות שהוחכרו להם בעבר, קבלה ביטוי גם בבית המשפט.

בפסה"ד בעניין ת.א. (י-ם) 945/95 דעוס עובדיה ואח' נ' אחיעזר מושב עובדים של הפועל המזרחי להתיישבות שיתופית חקלאית בע"מ, שם נטען על חובת המינהל לקיים מכרז בהקצאת מגרשים בתוכנית ההרחבה, נאמר:

"בצדק טוענת ב"כ המינהל כי האגודה הנה בעל הזכויות במקרקעין נושא המחלוקת מכוח היותה "מחזיק במקרקעין" באופן רצוף עשר שנים לפחות, בהסכמת המינהל – עובדה המעניקה למינהל פטור מעריכת מכרז לפי תקנה (1)25 לתקנות חובת מכרזים, התשנ"ג – 1993".

דברים דומים נאמרו בפסה"ד בעניין ה"פ (ת"א) 38/96, גל אסתר ואח' נ' נווה ירק מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ:

"האגודה היא צד לחוזה עם המינהל מאז הקמת הישוב היינו למעלה מ – 21 שנים והאגודה וחבריה מחזיקים במקרקעין נשוא תכנית ההרחבה, באופן רצוף ובהסכמת המינהל, למעלה מ – 10 שנים.

משום כך ולאור תקנה 25 (1) הנ"ל האגודה זכאית לפטור ממכרז בעניין הקצאת המגרשים בתכנית ההרחבה".

מהאמור לעיל, ניתן ללמוד בבירור כי הענקת זכויות במקרקעין עם זכויות בניה לצימרים, שהוצאו מתוך משבצת הנחלות ע"י ממ"י, הינה עסקה הפטורה מחובת מכרז לפי תקנה 25 (1) לתקנות חובת מכרזים.

תקנה (28)25

בהחלטת ההנהלה נכתב כי "המינהל יפעל... להרחבת תחולת תקנה (28)25 לתקנות חובת המכרזים, באופן שתתאפשר הקצאת מגרשי מגורים הכוללים עד שני צימרים, בפטור ממכרז" –

לגישתנו, תקנה זו אינה רלוונטית לענייננו, שכן היא עוסקת בהקצאה ראשונית של קרקע חקלאית לצורכי חקלאות, בעוד שנשוא דיוננו הוא קרקע למגורים עם צימרים, שאינה חקלאית ואינה לצרכי חקלאות וכן אין המדובר בהקצאה ראשונית.

יתרה מכך, המינהל נוטל על עצמו מטלה מיותרת בדמות הרחבתה של תקנה זו, כך שתיכלל בה הקצאת מגרשי מגורים עם צימרים, בעוד שהוא יכול למצוא את מקור הפטור ממכרז בלא כל קושי בתקנה (1)25, כפי שפרטנו לעיל.

וזו לשונה של תקנה (28)25:

(28) "הענקת זכויות בקרקע חקלאית, לצרכי חקלאות לרבות למגורי החקלאים, במסגרת הקמה, ביסוס או הרחבה של ישובים קהילתיים, חקלאיים או כפריים, והכל באזורים הכלולים במחוזות הצפון והדרום כמשמעותם בהודעה שפרסמה הממשלה מתוקף סמכותה לפי סעיף 3 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח – 1948;"

תקנה (15) 25

ההנהלה קבעה בהחלטתה כי עד ל'הרחבת' תקנה (28)25, יטופלו בקשות חדשות על פי הנהלים המקובלים בתקנה (15)25.

לגישתנו, קריאה נכונה של התקנות מלמדת כי תקנה (15)25, כמו תקנה (28)25, תחול במקום בו מעניק המינהל זכויות במקרקעין שלאיש לא היה בהם זכויות טרם העסקה. לעומת זאת, כאשר מדובר במקרקעין שאינם 'יתומים', למשל מקרקעין השייכים למשבצת הנחלות של הקיבוץ או המושב, הרי שהקיבוץ או המושב הוא בעל זכויות במקרקעין ולפיכך נכנסת העסקה איתו, או עם המומלץ מטעמו, בגדר תקנה 25(1), הפוטרת ממכרז 'הענקת זכויות במקרקעין' ללא הבחנה אם הזכויות הן למגורים או לייעוד אחר.

וזו לשונה של תקנה (15)25:

(15) (א) הענקת זכויות במקרקעין להקמת מיזם תיירותי לרבות מיזם מלונאי, לפי המלצת ועדה משותפת למשרד התיירות ולמינהל, ובלבד שנתקיימו בה שני אלה:

(1) המקרקעין כלולים ברשימת האזורים שאינם אזורים מבוקשים למטרות תיירות, כפי שתיקבע בידי הועדה המשותפת למשרד התיירות, למינהל ולמשרד האוצר;

(2) המקרקעין כלולים במודעה בעתונות שיפרסם משרד התיירות לפחות אחת לשנה, המזמינה הגשת בקשות להענקת זכויות במקרקעין כאמור; במודעה ייכלל תיאור מדוייק ככל הניתן, של השטח המיועד למיזמים;

(ב) דחיית בקשה כאמור בפסקת משנה (א)(2) תיעשה מנימוקים

שיירשמו;

ביטול החלטת הנהלה 1547

העובדה כי המינהל בעצמו רואה את הבעיה שנוצרה ומציע אלטרנטיבות להתמודד עימה, מלמדת כי מדיניות זו תעכב ואף תמנע הרחבות ביישובים וחיזוק הפריפריה.

המשמעות האופרטיבית של החלטה זו היא הקפאת שיווקם של מגרשים אלה על כל ההשלכות הנובעות מכך -הקפאת הרחבות וחיזוק הפריפריה.

כמו כן, הדרישה לשיווק במכרז לא תזכה מלכתחילה לשיתוף פעולה מצד והמושבים הקיבוצים הנאלצים "לתרום" משטח המשבצת החקלאית ללא כל פיצוי.

מצב זה יגרור את המערכת לסחבת ממושכת של דיונים ודרישות פיצויים על הקרקע, והכל בניגוד למדיניות הממשלה להגביר את קצב שיווק המגרשים.

בסופו של יום, החלטה זו אינה עולה בקנה אחד עם מדיניות הממשלה, כפי שהותוותה במשך כל שנות קיומה של המדינה, ואף שמה מקלות בגלגלי פיתוח הפריפריה.

לאור האמור לעיל אנו פועלים לשינוי החלטה 1547 הנדונה ולחזרה לנוהל הקיים של שיווק מגרשים עם צימרים.

לפרטים ולהבהרות ניתן לפנות לעו"ד שרון בכר במשרדנו בת"א.