כללי

צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן "צו המועצות האזוריות") קובע סמכויות לוועד מקומי להטיל כל תשלום חובה שהמועצה האזורית רשאית להטיל וזאת בתנאי שהמועצה האזורית אישרה זאת ובתנאי שתשלום החובה תואם כל תנאי אחר שנקבע על פי חוק.

את תשלומי החובה ניתן לחלק לשניים:

1. ארנונה
2. תשלומי חובה אחרים

בחוזר זה נתייחס לשני החלקים גם יחד. לרענון הנושא אנו ממליצים לעיין בחוזרנו 32/2005- " חיובי ארנונה" ובחוזרנו 44/2005 - " הטלה ראשונה של ארנונה ע"י ועד מקומי".

1. ארנונה

   1. הטלת ארנונה ראשונה

      החל משנת 2005, בהתאם לאמור בסעיף 9ב לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים"), גם הטלת ארנונה ראשונית ע"י ועד מקומי חייבת באישור השרים.

      הודעה על הגשת בקשה שכזו חייבת להיות מפורסמת לציבור המחזיקים לפני הגשת הבקשה לאישור וזאת בהתאם לסעיף 9 (ב) (2) לחוק ההסדרים.

      נציין כי בית המשפט העליון טרם הכריע בעע"מ 146/04 חיים דימנשטיין ואח' נ' ועד מקומי-מושב משמר השבעה ואח' בו אמורה להינתן תשובה לגבי השאלה האם היתה קיימת חובה שכזו גם לגבי הטלת ארנונה ראשונית ע"י ועד מקומי גם בשנים קודמות. אנו צופים כי ההכרעה תיפול כבר בתקופה הקרובה וזאת בשל פרישתו הצפויה של כבוד המשנה לנשיא מישאל חשין אשר עומד בראש הרכב השופטים בתיק זה. כאשר תתקבל הכרעה בנושא, כמובן שנעדכנכם.

      
      

   2. שינוי חריג בחיובי הארנונה

      תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000 (אשר תקפות, בשינויים המתחייבים, גם להיום) קובעות כללים שונים להטלת ארנונה. בתקנות נקבעו, בין היתר, המגבלות הבאות על שינויים בחיובי הארנונה:

      • העלאת הארנונה מוגבלת בשיעור מסוים שנקבע בהן.

      • אין לשנות סיווגו של נכס אלא אם שונה בו השימוש בפועל.

      • אין לשנות את דרך חישוב שטחו של נכס.

      סעיף 9 לתקנות מאפשר לחרוג מהכללים ובתנאי ששר הפנים ושר האוצר (בכל הנוגע למבני מגורים מספיק אישור שר הפנים) יאשרו את החריגה ויועידו על כך לועדת הכספים של הכנסת ובתנאי שנשלחה הודעה למחזיקים בטרם נעשתה הפנייה לשרים.

      אי עמידה בתנאים הנדרשים עלולה להביא לתוצאות קשות מאוד. העדר אישור השרים או חריגה מאישור השרים שניתן צפוי לסבך את הועד המקומי בתביעות משפטיות להשיב כספים שנגבו שלא כדין וזאת גם אם חלף זמן רב. לא אחת תתקבל עמדת התובעים, גם אם באופן חלקי, להשיב את תשלומי היתר (ראו למשל: ע"א 9657/02 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עירית קרית גת). למותר לציין כי לקבלת תביעה שכזו יש השלכות כלכליות מרחיקות לכת במיוחד כאשר מדובר ברשות מקומית קטנת מימדים כמו ועד מקומי.

      לצערנו, בועדים מקומיים רבים, נוטים לחשוב כי מאחר והארנונה שהם מטילים חייבת לקבל את אישור המועצה האזורית, בהתאם לאמור בסעיף 133 (א) לצו המועצות האזוריות, שינויים חריגים חייבים גם הם באישור המועצה האזורית בלבד, ולא היא.

      הדרישה לקבלת אישור המועצה האזורית בכל הנוגע לארנונה המוטלת ע"י הועד המקומי היא דרישה מחמירה. כלומר, במקרה של שינוי חריג בארנונת הועד המקומי, אישור המועצה האזורית צריך לבוא בנוסף לאישור השרים.

      כבוד השופטת רנר נדרשה לאחרונה (א' (י-ם) 7155/02 משה דוד נ' הועד המקומי-מושב גבעת גבעת יערים) לדון בסוגיית שינויים חריגים בארנונת ועד מקומי, וכך פסקה:

      "21. המועצה כאמור אישרה את צו המיסים של הועד. אין בידי לקבל את טענת ב"כ הנתבע 1 לפיה בסמכות המועצה המקומית לאשר שנוי בצו הארנונה של הועד המקומי כשם ששר הפנים מוסמך לאשר שנוי כאמור למועצה איזורית בהתאם לסעיף 9 לתקנות ההסדרים. סעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) מקנה לועד סמכות מקבילה לזו של המועצה להטיל מיסים לפי אותו צו ולפי חוק ההסדרים והתקנות שהותקנו על פיו, וזאת בכפוף לאישור המועצה. סמכותו של הועד כפופה לזו של המועצה. על פי הפרשנות אותה מציע ב"כ הנתבע 1 נתונות למועצה ככל הנוגע לועד סמכויות העולות על אלו הנתונות לה ביחס לעצמה. בעוד שהעלאה חריגה של שעורי הארנונה על ידי המועצה טעונה אישור שר או שרים על פי סעיף 9 לתקנות ההסדרים, העלאה חריגה כאמור לגבי הועד יכולה המועצה לאשר בעצמה. אין זה סביר כך לפרש את צו המועצות המקומיות. אישור המועצה להטלת

      מיסים על ידי הועד נועד להחמיר עם הועד ככל הנוגע להטלת מיסים על ידו ולא להקל.

      יתרה מכך. פרשנות זו גם אינה עולה בקנה אחד עם סעיפים 9 ו-10 לתקנות מהן עולה כי לצורך הסכום המירבי להעלאה חריגה יש לקחת בחשבון, כאשר הנכס מצוי בתחום ועד מקומי, את הסכום המצטבר של הארנונה המוטלת על ידי הועד ועל ידי המועצה האיזורית. כשהסכום המירבי הוא משותף מה טעם לדרוש את אישור השרים להעלאה חריגה על ידי המועצה ולהסתפק באישור המועצה כאשר מדובר בהעלאה חריגה על ידי הועד? לנוכח האמור אין באישור המועצה לצו המיסים של הועד כדי להכשיר העלאה חריגה."

      פסיקה זו מאששת את עמדתנו כפי שהוצגה בעבר כי אין די באישור המועצה האזורית וקיימת חובה לפנות לשרים ולקבל את אישורם כאשר מדובר בשינוי חריג בהטלת הארנונה ע"י ועד מקומי.

      אנו ממליצים למקבלי ההחלטות בועדים המקומיים לקבל חוות דעת משפטית בכל פעם שהם מבקשים לשנות את צו הארנונה של הועד המקומי, גם אם לכאורה נראה כי מדובר בשינויים טכניים שאין צורך לקבל אישור מיוחד על מנת להפעילם. נקיטה בגישה זו, תחסוך חיכוכים עם המחזיקים בנכסים, גם אם רובם של אלו לא יגיעו לדיון משפטי.

2. תשלומי חובה אחרים

   1. חוקי עזר

      ככלל רשות מקומית רשאית לחוקק חוקי עזר אשר יסייעו לה במילוי תפקידה. במסגרת חוק העזר רשאית הרשות המקומית לקבוע כי הנהנים מהשירות ישלמו תשלום (אגרה, היטל וכיוצא בזה) עבורו.

      דא עקא, צו המועצות האזוריות אינו מקנה את הזכות לחוקק חוקי עזר לועד המקומי ומשאיר סמכות זו בידי המועצה האזורית באופן בלעדי.

      על כן, ועד מקומי אינו יכול לעשות שימוש בחקיקת עזר על מנת לגבות תשלומים שונים. לכאורה, ניתן ליצור "מסלול עוקף" ע"י פנייה של הועד המקומי אל המועצה האזורית על מנת שזו תחוקק חוק עזר אשר יישומו יעשה בשיתוף הועד המקומי. אלא שמסלול זה רווי מכשולים פרוצדוראליים, משפטיים וכלכליים ועל כן אינו מומלץ.

   2. סעיף 14 לפקודת המועצות המקומיות

      סעיף 14 לפקודת המועצות המקומיות מאפשר למועצה מקומית להטיל תשלומי חובה שונים באישור הממונה על המחוז במשרד הפנים:

      • ארנונות, לרבות ארנונות חינוך

      • אגרות בעד רשיונות או כל דבר אחר, וכן היטלים שעיריות מורשות אותה שעה להטילם או שמועצה מקומית רשאית להטילם לפי כל חיקוק

      • אגרות בעד הספקת שירותים על ידי המועצה המקומית, שישלמו הנהנים מאותם שירותים;

      • דמי השתתפות למטרות חינוך או למטרות אחרות,

      • ארנונת גולגולת

      גם במקרה זה, נוטים בועדים מקומיים לחשוב כי די באישור המועצה האזורית ואין צורך לפנות לקבלת אישור מהממונה על המחוז. כמובן שאין בכך ממש גם במקרה זה הדרישה שהועד המקומי יקבל את אישור המועצה האזורית היא דרישה מחמירה ואינה מאיינת את הצורך לפנות לממונה על המחוז ולקבל את אישורו.

      על הניסיון לעקוף את הוראות סעיף זה תהה והשיב לאחרונה כבוד השופט דר (עת"מ 1390/05 דורון אפרתי נ' ועד מקומי בוסתן הגליל):

      "כבר במהלך הדיון הודעתי למשיבים כי איני מקבל את דעתם. ברי שאין הגיון בהטלת הגבלות על המועצה המקומית, שהיא "גוף העל" לועד המקומי, ושחרורו של ועד מקומי מכפיפות למגבלות אלה. זאת ועוד, אם המועצה המקומית אינה מוסמכת, בהעדר אישור הממונה, להטיל תשלומים, הכיצד יכולה היא לאשר לועד המקומי להטיל תשלומי חובה כאלה על ידו?"

      יתר על כן, למיטב ידיעתנו, מזה שנים רבות מונחים הממונים על המחוז ע"י היועץ המשפטי למשרד הפנים שלא לאשר כל בקשה לפי סעיף 14 לפקודת המועצות המקומיות. כלומר מתן אישור ע"י המועצה האזורית בלבד לא רק נוגדת את עצם החובה לקבלת אישור הממונה על המחוז אלא גם נוגדת את הנחיית היועץ המשפטי למשרד הפנים שלא לאשר הטלת תשלומי חובה לפי סעיף זה.

   סיכום

   מסקירה זו ניתן ללמוד כי הדרך האפקטיבית בה יכול ועד מקומי לממן את פעילותו באמצעות תשלומי חובה , היא באמצעות הטלת ארנונה בהתאם לאמור בחוק ההסדרים.

   להבהרה יאמר כי חוזר זה עוסק במסגרת המימון באמצעות תשלומי חובה. עם זאת נציין כי אין מניעה מהוועד המקומי לקבל תשלומים הנדרשים לפעילותו במסגרת סמכויותיו מאגודת היישוב עפ"י החלטתה ובהתאם לתקנונה.