הוראת אגף מס 51 ט'ו מיום 9/1/2000 קבעה כללים חדשים לעניין דמי החכירה המהוונים בבניה למגורים בישובים במגזר החקלאי[1]. לבקשת תנועת המושבים נערכה חוו"ד בעניין חוקיות הוראת אגף 51 ט"ו על ידי עו"ד חיים פרוכטר ועו"ד רון רוגין.

בעקבות המלצתנו פנו ישובים רבים לעמיחי עופל, שמאי ממ"י, לקבל הפרטים, החישובים, ההנחות וכל נתון שהשפיע על דרך קביעת השומה. למיטב ידעתנו עד כה טרם נתנו תשובות כנדרש. אנו חוזרים על המלצתנו לישובים לעמוד על זכותם לקבל את פרטי השומה.

להלן תמצית חווה"ד:

1. הוראות אגף 51 ט"ו קובעת מנגנון חדש לקביעת דמי חכירה מהוונים בבניה למגורים בישובים במגזר החקלאי - ובראש וראשונה במסגרת ההרחבות באגודות החקלאיות. הוראת אגף זו מחליפה את שיטת החישוב הקודמת של המינהל, אשר עוגנה במסגרת הוראת אגף 51 ח'.

החלטה 737 – היבט שומת הקרקע

2. החלטה 737 מניחה, בסעיף 5, את העיקרון על פיו חוכר המגרשים יחויב בדמי חכירה מהוונים ומופחתים כדלקמן: ביישובי מרכז הארץ ישולמו 66% מערך הקרקע; בישובי עדיפות לאומית ב' - 36% מערך הקרקע; ביישובי עדיפות לאומית א' - 22% מערך הקרקע ובישובים הכפופים להחלטות ייחודיות של מועצת מקרקעי ישראל - עפ"י החלטות אלו.

3. סע' 5 (א) להחלטה 737 מתייחס, איפוא, אל "ערך הקרקע", וקביעתו צריכה להיעשות עפ"י המנגנון הקבוע בהחלטה עצמה, בסעיף 5 (ג) - השמאי הממשלתי הראשי קובע את שווי הקרקע במ"ר מבונה באותו ישוב. שווי זה, שהוא שווי אחד ויחיד למ"ר מבונה, מוכפל בשטח הבניה בפועל, ואולם ביישובי מרכז הארץ ישולמו בכל מקרה 140 מ"ר - במכפלת שווי קרקע לכל מ"ר מבונה עפ"י הערכת השמאי הממשלתי; וביישובי העדיפות הלאומית והטיפול הייחודי, בכל מקרה 100 מ"ר, במכפלת שווי קרקע לכל מ"ר מבונה.

הוראת אגף 51 ט"ו – היבט השומה

4. הוראת אגף 51 ט"ו קובעת שינוי מהותי בכל הנוגע להיבט השומה שבהחלטה 737. הוראת אגף 51 ט"ו, אשר תחולתה מיידית (סע' 9 (א) להוראת האגף), מבחינה בין מחיר מ"ר מבונה בכל הנוגע ל100- מ"ר מבונים ראשונים במגרש, לבין מחיר מ"ר מבונה בכל הנוגע לכל מ"ר נוסף מעל ל100- מ"ר מבונים ראשונים.

5. בכל הנוגע ל100- מ"ר המבונים הראשונים, נקבע כי ערך הקרקע יעמוד לפי 135% מהמחיר למ"ר מבונה. בכל הנוגע לכל מ"ר מבונה נוסף, נקבע כי ערך הקרקע יעמוד על 65% למ"ר מבונה.

המשמעות המעשית הינה שחוכר משלם, ביישובי העדיפות הלאומית, במקרה של בנית בית של 100 מ"ר (או פחות מכך) - 48.5% מערך הקרקע לפי שומת מ"ר מבונה (במקום 36% כקבוע בהחלטה 737) וכ23.5%- מערך הקרקע לפי שומת מ"ר מבונה (במקום 22% כקבוע בהחלטה 737).

כפי שנפרט להלן, מנגנון זה סותר את המנגנון הקבוע בהחלטה 737 ולכן הוא, לכאורה, בלתי חוקי. מעבר לכך, הוא אף לוקה בחוסר סבירות של ממש, ועומד בניגוד לתכליתה של החלטה 737 כפי שממ"י עצמו רואה אותה והצהיר עליה, במפורש, פעמים רבות בפני בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ.

6. הוראת אגף 51 ט"ו מכניסה שינוי מהותי נוסף – קביעת שומת הקרקע לא רק לפי שווי שונה לכל מ"ר מבונה, אלא אף בהתאם לשטח המגרש. קריטריון זה, אשר אינו מצוין כלל בהחלטה 737, מחמיר, כשלעצמו, בדרך כלל עם החוכר, ומעלה את ערך השומה, כפי שהמחשנו בדוגמא מספרית בחוות דעתנו המורחבת.

ערר על השומה והטלת אגרה

7. הוראת אגף 51 ט"ו חוללה מהפכה של ממש בכל הנוגע לאפשרויות תקיפת השומה. הגוף היחיד הרשאי לערער היא האגודה ותשלום הערר טעון תשלום אגרה של 6,000 ש"ח + מע"מ.

8. ייאמר מיד כי גבית האגרה הינה על פניה בלתי חוקית. אין בחקיקה היוצרת את מנהל מקרקעי ישראל או בחקיקה אחרת – למיטב הבנתנו – כל בסיס חוקי להטלת אגרות. לפיכך, גביית האגרה אינה כדין ואם ממ"י יגבה את האגרה – לדעתנו, הוא יחויב להשיבה.

9. אף שלילת זכות הערר מהאזרח, מהחוכר היחיד, והקנית זכות זו לאגודה בלבד, לדעתנו, היא בלתי חוקית. אמנם, אין קביעה מפורשת וחד משמעית בדבר זכות ערר כללית לאחר קביעת שומה ע"י ממ"י אולם זכות זו עולה הן מפרקטיקה רבת שנים, הן מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל (דוגמת החלטה 798) והן מהמגמה הרווחת במשפט המנהלי לאפשר לנפגע מהחלטה מנהלית לבקר את ההחלטה במסגרת ערר מנהלי.

יוטעם עוד, כי החלטה 798, 'ערעורים על שומות', יוצאת מנקודת הנחה על פיה ישנה זכות לערער על שומה; לצורך שמירת זכות זו, קבעה ההחלטה כי אף אם הוגש ערר, הדבר לא יעכב את ביצוע העסקה (העורר חייב בהפקדת הסכום אשר איננו שנוי במחלוקת ובכל מקרה 75% מהשומה). לפיכך, הגבלת הערר לאגודה בלבד והתנייתה בתשלום, הן בלתי חוקיות.

החריגה מסמכות – הוראת אגף מול החלטת מועצת מקרקעי ישראל

10. הוראת אגף של פקיד ציבור, בכיר ככל שיהיה, אינה יכולה לשנות את החלטת מועצת מקרקעי ישראל. עפ"י ס' 2(א) ו- 4 לחוק מנהל מקרקעי ישראל, תש"ך – 1960, המינהל כפוף למועצת מקרקעי ישראל. ההחלטות הן של מועצת מקרקעי ישראל – ועל המינהל ליישם החלטות אלו.

11. החלטה 737, אשר הוצאה לאור ע"י מועצת מקרקעי ישראל, אינה מסתפקת בקביעה הכללית כי חוכר ישלם 66%, 36%, 22% או כל שיעור אחר מערך הקרקע, כי אם ממשיכה וקובעת את אמת המידה לשומת הקרקע. ההנחה הינה שאם מועצת מקרקעי ישראל ממשיכה וקובעת את אמת המידה, אין תוקף לאמות מידה אחרות הנקבעות ע"י פקידי המינהל.

12. שאלה מורכבת היא האם ניתן לקבוע מחיר מ"ר מבונה עד 100 מ"ר מבונה ומחיר מ"ר מבונה מעל ל100- מ"ר מבונה. אנו בדעה כי הבחנה זו - אין לה בסיס בהחלטה 737 וספק רב אף אם היא תקפה מבחינה שמאית.

עיוות השומה כתוצאה מהוראת אגף 51 ט"ו.

13. כפי שהמחשנו באמצעות דוגמא מספרית בחוות דעתנו המורחבת, הוראת אגף 51 ט"ו מעוותת את השומה ומגדילה אותה באופן מלאכותי. בהינתן אותו נתון ממש למ"ר מבונה, הרי שעצם השינוי בטכניקת החישוב עצמה כרוכה בייקור משמעותי של ערך הקרקע, הן לגבי המקרה המרכזי של 140 מ"ר ביישובי מרכז הארץ והן לגבי המקרה המרכזי בו מחויב החוכר לפי קיבולת 100 מ"ר מבונה.

תוצאת הוראת 51 ט"ו – החמרה עם בני המקום

14. בניגוד גמור לכוונת החלטה 737, התוצאה המעשית של הוראת אגף 51 ט"ו הינה שבני המקום, המתיישבים שלהם מיועדת ההחלטה, הבונים, בד"כ, בתים קטנים (היות והם בראשית דרכם בחיים) - מחויבים עפ"י תעריף מ"ר מבונה גבוה; לעומת זאת, חוכרים בעלי ממון, הבונים בתי פאר מעל ל- 200 מ"ר מבונה – נהנים כתוצאה מהוראת האגף ממחיר זול יותר אשר היה משולם לפי הוראת אגף 51 ח' (וזאת בהנחה שאין שינוי במחיר מ"ר מבונה).

הוראת אגף 51 ט"ו – הפגיעה באינטרס ההסתמכות

15. מטבעה, שהרחבה לפי החלטה 737 אורכת זמן רב. אנשים רבים הסתמכו על טבלת ערכי הקרקע (בתוספת שינויים סבירים) כבסיס לתכנון מימון ההרחבה ופעולות נוספות הנגזרות מיישום החלטה 737. היות ותוקף ההחלטה הוא מיידי, ובייחוד על רקע השינויים הדרסטיים שהיא חוללה, מן הראוי היה לאפשר פרק זמן ביניים לקליטת הוראת האגף החדשה על מנת להגן על אינטרס ההסתמכות של החוכרים.

התעלמות השמאות מנתונים ספציפיים להרחבות לפי 737.

16. בנסיבות בהן, כל המצוי בשוק הנדל"ן בארץ, מכיר היטב את השפל העמוק בו מצוי הענף, העלאה השומה למ"ר מבונה עד כדי הכפלה ואף למעלה מכך, תוך תקופה של שנה ומחצה ביחס לטבלת ערכי קרקע מעודכנת (ממאי 1998), אומרת דרשני.

17. זאת ועוד, אין מקום להשוואה בין מ"ר מבונה עפ"י מחיר שוק, לבין מ"ר מבונה במסגרת החלטה 737, ראשית, בשל ההגבלות על זכות החוכר הנובעות מעצם החברות באגודה השיתופית ושנית, להבדיל מהמגזר העירוני, החוכר נושא, במישרין, או בעקיפין בהתיישבות החקלאית, בעלות חלק ניכר מהתשתיות ומבני הציבור.

18. לבסוף, דומה, כי הוראת אגף 51 ט"ו עומדת בסתירה משוועת לתכליות סעיף 5 (ג) להחלטה 737, כפי שהוצהרו על ידי מר קרישפין עצמו בבג"צ וכפי שעמד עליהם בית המשפט העליון. הוראת אגף 51 ט"ו מענישה את המתיישבים הצעירים, חסרי האמצעים, שמבקשים לבנות בית קטן. היא מחמירה, באופן מיוחד, עם מתיישבי ההר בעלי המגרשים הגדולים יותר ומכרסמת בתכלית החלטה 737 להעניק הפחתות והנחות לבני דור ההמשך בהתיישבות.

סיכום

19. להלן סיכום תמצית חוו"ד של עו"ד חיים פרוכטר ועו"ד רון רוגין:

הוראות אגף 51 ט"ו הן בלתי חוקיות בכל אחד מן המרכיבים הבאים:

(1) שינוי שיטת השמאות ופיצול החישוב של מ"ר מבונה למספר ערכים.

(2) התחשבות בפרמטר של גודל המגרש לשם קביעת שווי מ"ר מבונה.

(3) הגבלת זכות הערר לאגודות בלבד והתנייתה בתשלום המכונה "אגרה" בסכום של 6000 ש"ח בתוספת מ.ע.מ.