בג"צ הורה לתקן את החלטה 1136 של מועצת מקרקעי ישראל בעניין "הקצאת העברת זכויות ושינוי יעוד או ניצול בנכסים שהוחכרו למטרות ציבוריות ללא מכרז", כך שתעשה אבחנה בין חוכרים ציבוריים שונים בהתאם להיקף הכספים ששילמו למינהל מקרקעי ישראל והיקף ההטבות שזכו להן. לפי הוראה זו, קבוצת החוכרים הציבוריים הקרובה במאפייניה לחוכרים פרטיים תזכה לזכויות דומות לאלו החלות על חוכרים פרטיים.

ביום 21.8.2012 דחה בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט הגבוה לצדק (בהרכב של שבעה שופטים) את עתירתן של חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ ושל נכסי ההסתדרות (נדל"ן) בע"מ (להלן: "העותרות") כנגד מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "ממ"י"), קרן קיימת ורשות הפיתוח (להלן: "המשיבים").

פסק הדין קבע, כי מדיניות המשיבים בהחלטה מס' 1062, שתוקנה בהחלטה מס' 1136 של מועצת מקרקעי ישראל, המטילה מגבלות על העברת זכויות בנכסי מקרקעין שהוחכרו למטרות ציבוריות ללא מכרז, מקום בו החוכר הציבורי מבקש להעבירם לגורם פרטי, הנה סבירה.

עם זאת, קבע בית המשפט, כי האופן בו יושמה מדיניות זו אינו עומד בכללי המשפט המנהלי ולפיכך החלטה מס' 1136 תיושם רק לאחר תיקונה. בג"ץ 11087/05, חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ נ' מדינת ישראל.

החלטה 1136 של מועצת מקרקעי ישראל, אשר עדכנה את החלטה 1062, קבעה מגבלות על העברת זכויות בנכסי מקרקעין , מקום בו החוכר הציבורי מבקש לשנות את ייעודם ולהעבירם לגורם פרטי. יצוין, כי ההסדר הקבוע בהחלטה 1136 מתייחס לכלל הנכסים שהוקצו ללא מכרז למטרות ציבוריות.

העותרות, המחזיקות במאות נכסים למטרות ציבוריות, ביקשו לבטל את החלטת מועצה 1136 או לחילופין לבטל אחדים מסעיפיה, בטענה כי, בין היתר, תחולה כה רחבה של ההחלטה, חלה על כל הנכסים שהוחכרו למטרות ציבוריות ללא מכרז, היא בלתי סבירה, שכן יש להפריד בין נכסים שהוקצו בעבור דמי חכירה משמעותיים, לבין נכסים שהוקצו ללא תמורה או בעבור תמורה סמלית בלבד.

העותרות העלו טענות שונות הנוגעות להגבלת זכות הקניין שלפיהן ניתן להגביל את זכות הקניין רק במקום שבו זכה החוכר בעבר לפריבילגיות ניכרות, אך לטענתן, אין לראות בהקצאת קרקע ללא מכרז הטבה ניכרת.

העותרות הוסיפו וטענו כי הן הסתמכו על מדיניות לפיה פועל ממ"י אשר התירה להן במהלך השנים למכור קרקעות לצדדים שלישיים וכי ההגבלה הפתאומית, המוטלת על עבירות הקרקעות, פוגעת בהן באופן בלתי מידתי בשל הסתמכותן הלגיטימית על מדיניות לפיה פועל ממ"י ועל כן עליה להתבטל.

מנגד טענו המשיבים, בין היתר, כי הקצאת קרקעות ללא מכרז, תוך גביית דמי חכירה מופחתים, מהווה חריגה מן המדיניות השוויונית עליה הם מקפידים, וההצדקה לה קיימת רק כאשר משמשת הקרקע למטרות ציבוריות.

לשיטת המשיבים, כאשר הקרקע מפסיקה לשמש למטרה ציבורית עליה לחזור לרשות המדינה, ויש להקצותה מחדש בהתאם לכללי השוויון והצדק החלוקתי.

כמו כן, ביחס לטענת הגבלת זכות הקניין, טענו המשיבים כי כל חוזי החכירה קבעו מלכתחילה כי זכות החכירה של חוכר ציבורי קיימת לו רק כל עוד הוא משתמש בקרקע למטרה ציבורית.

פסק הדין

בית המשפט דחה את העתירה, אך הורה על תיקון המדיניות לפיה פועל ממ"י, כך שהחלטה 1136 תיושם בכפוף להכנסת שינויים אשר יבחינו בין סוגי חוכרים שונים.

ביחס לטענת ההפליה בין חוכרים ציבוריים לבין אלו שאינם ציבוריים קבע בית המשפט כי:

"....מעת שהחליט המינהל להעניק לחוכרים עירוניים פרטיים זכויות בהיקף מסוים, אין הוא רשאי להפלות לרעה מגזרים אחרים ולהעניק להם זכויות פחותות, אלא אם קיים שוני רלוונטי בין המגזרים אשר מצדיק את ההבחנה ביניהם"

לאחר שבחן בצורה מעמיקה את החלטה 1136 בעיקר בהיבטי הסבירות ופגיעה בשוויון, לרבות השוני בין החוכרים הציבוריים לבין החוכרים הפרטיים, קבע בית המשפט כי אומנם "מתקיימות בענייננו שלוש הבחנות רלוונטיות אשר מצדיקות קביעת כללים מיוחדים למימוש קרקעות שהוחכרו למטרה ציבורית – הטבה בדמי החכירה, פטור ממכרז ושומת הקרקע בייעודה הציבורי."

לאור ההבחנות לעיל קבע בית המשפט כי חרף ריבוי הסיטואציות השונות הנוגעות לתנאי החכרת הקרקע, כלומר העדר אחידות בין כל עסקאות החכרת קרקע למטרות ציבוריות, קבעה מועצת מקרקעי ישראל כלל כמעט אחיד, אשר מתעלם מן השוני הרלוונטי של המקרים השונים.

בעניין זה הוסיף בית המשפט כי:

"החלטה 1136 קובעת כללים גורפים, מיעוטי הבחנות משנה, אשר נועדו להסדיר את העברת הזכויות בכלל הנכסים שהוחכרו ללא מכרז למטרות ציבוריות. כללים אלה אינם משקפים את המורכבות הנובעת מן השוני הרב הקיים בין תנאי החכירה של הנכסים שהוחכרו במהלך השנים; בפרט, פוגעים כללי החלטה 1136 בחוכרים אשר זכו להטבות קלות ערך בתנאי החכירה, ושילמו למינהל סכומים המתקרבים לסכומים אותם היו משלמים חוכרים פרטיים בנעליהם."

בית המשפט מצא כי נקודת המוצא העקרונית של ממ"י בדבר החמרת תנאי מימוש הקרקע לחוכרים שזכו להטבה, קרי חוכרים של קרקע למטרות ציבוריות, היא ראויה. עם זאת, לדעת בית המשפט, לא היה מנוס מלקבוע כי החלטה 1136, בנוסחה היום, אינה ניתנת ליישום בהציבה כלל גורף, שכאמור רואה בכל החוכרים לעיל ציבור אחד.

בית המשפט סיכם את פסק הדין בכך שנמצא "כי מצד העקרון נקטו המשיבים מדיניות סבירה ומשמצאנו, בה בעת, כי האופן בו יישמו הם את המדיניות הזו אינו עומד בכללי המשפט המנהלי".

לפיכך הורה בית המשפט כי החלטה 1136 תיושם רק לאחר שיוכנסו בה התיקונים המתבקשים כאמור בפסק הדין, כלומר "לאחר הכנסת שינויים שיכללו הבחנות משנה נוספות, שתאפשרנה הבחנה כך שקבוצת החוכרים שקרובה במאפייניה לחוכרים פרטיים, בהתחשב בשלושת סוגי ההטבות שהוזכרו לעיל, תזכה לדין דומה לזה שחל על חוכרים פרטיים ומכל מקום לדין שונה מדין החוכרים שזכו להטבות רבות מכך."

לפרטים ולהבהרות ניתן לפנות למשרדנו בתל אביב.