ביום 16.1.2012 ניתנה החלטת בית המשפט העליון בעתירה בבג"צ 10695/05 קיבוץ משגב עם ואח' נ' מועצת מקרקעי ישראל. העתירה עסקה בטענת העותרים, ישובי קו העימות ורמת הגולן, לפיה הם מופלים לרעה לעניין תחולתן של החלטות 817 ו-866 של מועצת מקרקעי ישראל, הקובעות מדיניות לגבי מתן הנחות בקרקע ובכלל זה פטור מלא מתשלום דמי חכירה בהקצאות חדשות של קרקע למטרות מגורים, תעשייה ומלאכה ומסחר ותיירות בישובי קו העימות.

בהחלטתה קבעה כב' השופטת מ. נאור כי החלטת מועצת מקרקעי ישראל 1208, אשר העניקה פטור מדמי חכירה גם לקרקע חקלאית, פתרה את הבעיה שעמדה במרכזה של העתירה.

למרות החלטת בג"ץ טרם הוכרעה שאלת הסעד הכספי בתקופה שבין הגשת העתירה לבין מועד תחילת ההחלטה 1208. שאלה זו תוכרע, ככל שיוחלט להביאה לפתחו של בית משפט, בערכאות אזרחיות.

להלן תיאור תמציתי של המהלכים שקדמו להשגת הפטור החל משנת 2005:

סלע המחלוקת

1. העיוות הקשה והחריף, הנוגע לשאלת תשלום דמי החכירה השנתיים למינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל או ממ"י), בישובי קו העימות הוא נשוא מאבק משפטי אינטנסיבי, שראשיתו עוד בשנת 2005: בג"צ 10695/05 קיבוץ משגב עם ואח" נ' מועצת מקרקעי ישראל (להלן - פרשת משגב עם).

2. כפי שפורט בשורת חוזרים שפורסמו מאז ראשיתו של מאבק זה, ראו חוזר 47/2006 " התמודדות עם תביעות המינהל להוראות דמי חכירה", חוזר 74/2007 "התיישנות חובות דמי חכירה למינהל מקרקעי ישראל" וחוזר 83/2009 "ביקורת ביהמ"ש על התנהלות ממ"י מול ישובי הצפון" הרי ששורש הרע טמון במציאות הבאה:

כל הקצאות קרקע בישובי קו העימות, לכל מטרות החכירה - מגורים, תעשיה ומלאכה, תיירות ומסחר - ככלל, פטורות מתשלום דמי חכירה לממ"י (פטור מהוון ל- 49 שנה, המתחדש לתקופה נוספת), ובמקביל, אך ורק הקצאת קרקע בתנאי נחלה (משק משפחתי (מושב עובדים, כפר שתופי) ומשק שיתופי (קיבוץ, מושב שיתופי)) בישובי קו העימות טעונה תשלום דמי חכירה לממ"י.

יוצא, כי היחידים שנאלצו לשלם דמי חכירה עבור השימוש בקרקע בישובי קו העימות הם אגודות הישובים החקלאיים.

ראשית האפליה

3. ראשיתה של אפליה זו עוד בשנת 1998.

החלטה 817 של מועצת מקרקעי ישראל ("מדיניות אחידה למתן הנחות בקרקע") מה-12 בפברואר 1998, קבעה את הפטור המלא מתשלום דמי חכירה (כאמור, פטור מהוון) עבור כלל השימושים, בישובי קו העימות בצפון (גזרת לבנון). ממ"י קבע כי פטור זה איננו חל על הקצאה בתנאי נחלה לחוכרים חקלאיים ותיקים, אלא אך ורק על הקצאות קרקע חדשות לכל מטרה, פרט לשימוש חקלאי.

הפטור מתשלום דמי חכירה, שעוגן בהחלטה 817, הורחב לישובי רמת הגולן (החלטה 866 מה-3 במאי 1999) ולשדרות רבתי (החלטה 962 מה- 9 ביוני 2003).

מאז שנת 2008, עם צאת החלטה 1130 ("ישובי קו עוטף עזה ושדרות רבתי") מה-30 בדצמבר 2007, חל הפטור מתשלום דמי החכירה עבור הקצאות קרקע לכל המטרות אף על ישובי הנגב המערבי.

4. ההוראות התקפות כיום, המעגנות את הפטור מתשלום דמי חכירה מהוונים עבור כלל השימושים באיזורי קו העימות, הן החלטה 1228 ("מדיניות אחידה למתן הנחות בקרקע") מה-30 במאי 2011 (הבאה תחת החלטה 817 וקובעת פטור מהוון להקצאת קרקע לכל השימושים בישובי קו העימות בגזרת לבנון), החלטה 1127 ("ישובי רמת הגולן") (תיקון החלטה 866)) מה-30 בדצמבר 2007 (פטור מהוון כאמור בישובי רמת הגולן) והחלטה 1215 ("ישובי קו עוטף עזה ושדרות רבתי"), מה-15 בנובמבר 2010 הקובעת פטור מלא, לכלל השימושים (שוב: פרט לחוכרים הותיקים בתנאי נחלה) במרחב ישובי עוטף עזה ובשטח במרחק 7 ק"מ מגדר המערכת עם רצועת עזה. יצוין, כי תוקף הפטור הקבוע בהחלטה 1215 הוא עד ה-31 בדצמבר 2011, ומן הראוי להאריכו באופן פורמלי.

5. בכל אותה עת, נותר על כנו ההסדר המעוות, כאמור, על פיו החוכרים הותיקים בתנאי נחלה בישובי קו העימות הינם - בגדר אחרונים על החומה - הנדרשים לשלם דמי חכירה שנתיים, כמימים ימימה, לממ"י.

יודגש, כי אין אמירה מפורשת בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, המטילה את חובת התשלום; זו פרשנות של ממ"י על יסוד הבנה מקובלת של החלטה 817.

נדמה היה כי, רווח והצלה יגיעו לישובי קו העימות בהחלטה שסומנה בהתחלה כהחלטה 918 של מועצת מקרקעי ישראל מה- 14 בינואר 2002; בהחלטה זו, הוחלט להחיל את הפטור, אשר עוגן בימים ההם בהחלטה 817, אף על החוכרים הותיקים בישובי קו העימות. דא עקא - משרד האוצר הכריז על ההחלטה בתור החלטה הכפופה לסעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב). הוראת חוק זו (סעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב) מכפיפה כל החלטה של מועצת מקרקעי ישראל, שעניינה הפחתה או דחייה של תשלום דמי חכירה לממ"י, לאישור שר האוצר.

התברר, כי לאחר פרסום דבר קבלת החלטה 918 על ידי דוברות ממ"י, הרי שמשרד האוצר סירב לאשר את ההחלטה: מטעם זה, ההחלטה (היא החלטה 918), לא באה לאוויר העולם ולא נכנסה לתוקף.

שב, איפוא, המצב לקדמותו - כולם בקו העימות - פטורים ורק החוכרים הותיקים בתנאי נחלה - חייבים.

העתירה בפרשת משגב עם

6. על רקע זה, הוגשה, ע"י עו"ד רון רוגין עוד בחודש נובמבר 2005, העתירה לבג"צ בפרשת משגב עם.

בסופו של יום, וכמתואר בהרחבה בחוזרים 83/2009 "ביקורת ביהמ"ש על התנהלות ממ"י מול ישובי הצפון" ו 76/2010 "פטור מדמי חכירה בקווי העימות – הסרת עיוות היסטורי" ועל יסוד ברכת הדרך של בית המשפט הגבוה לצדק, תוקן העיוות, יושרו ההדורים ואושר הפטור מתשלום דמי חכירה שנתיים אף לישובי קו העימות ורמת הגולן.

מבחינה כרונולוגית, הפטור המקורי מתשלום דמי חכירה שנתיים לחוכרים בתנאי נחלה בקו העימות עוגן בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1208 ("הסדר תשלום דמי חכירה שנתיים בישובים הפטורים מתשלום דמי חכירה על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס" 817") מה- 5 ביולי 2010 (להלן - החלטה 1208).

בהמשך הדרך, עוגן והורחב הפטור בחקיקה ראשית של הכנסת; זהו חוק יסודות התקציב (תיקון מס" 39) תשע"א-2011 (להלן - התיקון החקיקתי).

התיקון החקיקתי, אשר הובל על ידי ח"כ יצחק וקנין הוא הבשלה של שתי הצעות חוק: האחת, הצעת חוק מס" פ/1560/18 עוד מה- 27 ביולי 2010 של ח"כ ישראל חסון וח"כ שי חרמש, והשנייה, הצעת חוק מס" פ/2065/18 של ח"כ יצחק וקנין ואחרים מה- 8 בפברואר 2010.

יודגש, כי לאישור הצעת חוק בועדת הכספים בכנסת ובמליאת הכנסת קדמו מספר דיונים בועדת השרים לענייני חקיקה בהצעת חוק של ח"כ יצחק וקנין ואחרים (פ/2065), אשר הגיע להסכמה עם הממשלה בעניין נוסח החוק הסכמה שקיבלה ביטוי בהחלטת ועדת השרים לחקיקה מיום 11.7.2010 שמספרה חק1172/ וקיבלה תוקף בהחלטת ממשלה מס' 2160 מיום 29.7.2010.

בהחלטת ממשלה 2160 הוחלט - "בהתאם לסעיף 56 בתקנון לעבודת הממשלה - לתמוך בקריאה הטרומית בלבד בהצעת חוק יסודות התקציב (תיקון – פטור מדמי חכירה ליישובי קו עימות), התש"ע 2010 – של ח"כ יצחק וקנין ואחרים (פ/2065), ובתנאי שהחקיקה תתואם עם משרד האוצר, משרד הבינוי והשיכון ורשות מקרקעי ישראל וסעיף התחולה הרטרואקטיבי יושמט מהצעת החוק".

בעקבות החלטת ועדת שרים הועברו שתי הצ"ח בקריאה טרומית במליאת הכנסת ביום 14.7.2010.

בעניין זה ראו חוזר 2/2011 "פטור מדמי חכירה שנתיים בקווי העימות".

7. התיקון החקיקתי פוטר את כלל ישובי קו העימות מתשלום דמי חכירה שנתיים החל מה- 1 בינואר 2010 ואילך. יתרונו של העיגון החקיקתי הוא ביציבותו ובהגדרה סטוטורית של "אזור קו העימות"; כמו כן, הורחבה והובהרה הגדרת (נושא הפטור) "דמי חכירה שנתיים" והזכאי לפטור ("מחזיק כדין") לעומת החלטה 1208.

המחלוקת נותרה, איפוא, ביחס לדמי החכירה ששולמו על ידי החוכרים הותיקים בתנאי נחלה עד ה-31 בדצמבר 2009.

סוגיה זו הייתה נשוא להמשך הדיון בפני בית המשפט הגבוה לצדק במסגרת פרשת משגב עם (דיון ביום ה-4 בינואר 2012, ופסק הדין, שניתן סמוך לאחר מכן, ביום ה-16 בינואר 2012).

ההכרעה בעתירה

8. במסגרת דיון ההמשך בעתירה (ביום ה-4 בינואר 2012) פנתה ראש ההרכב, כבוד השופטת מ' נאור, לב"כ ישובי קו העימות והציעה להפנות את המחלוקת שנותרה למסלול תביעה כספית (היינו תביעת השבה של דמי החכירה ששולמו (ככל ששולמו) עד ה-31 בדצמבר 2009 - וזו תביעה הנתונה לסמכות בית המשפט המחוזי המוסמך - שהרי "את העיקר השגתם".

במקביל, נעשתה על ידי הרכב בית המשפט העליון פניה לב"כ ממ"י בשאלה "האם אפשר לסיים את זה בדרכי שלום", היינו - על דרך של השבת חלק מדמי החכירה השנתיים, ששולמו על ידי ישובי קו העימות עד ה- 31 בדצמבר 2009. ממ"י סרב לדון באפשרות זו מתוך תפיסה כי התיקון החקיקתי מבטא את האיזון שהמחוקק הראשי מצא לנכון לקבוע, היינו: השבה החל מה- 1 בינואר 2010 בלבד.

9. פסק הדין, אשר מסיים את ההתדיינות בפרשת משגב עם קבע את הדברים הבאים –

(א) היות והסעד המבוקש בעתירה, במבט צופה פני עתיד, ניתן לעותרים, הרי שהעתירה מיצתה

את עצמה.

השאלה שנותרה במחלוקת בין הצדדים - דין הכספים, ששולמו על ידי ישובי קו העימות החל מכניסת הפטור לתוקף ועד ה- 31 בדצמבר 2009, היא שאלה הנתונה לסמכות בית המשפט המחוזי המוסמך. זו תביעה כספית להשבה ויש לבררה, ככל שישובי קו העימות יהיו סבורים כי הם זכאים להשבה, בבית משפט מחוזי בהליך של תובענה אזרחית; במסגרת תובענה זו נקבע בפסק הדין "יוכלו העותרים להעלות את כל טענותיהם ה"מנהליות" וה"ציבוריות" בדבר הפליה ופגיעה בשוויון".

(ב) בית המשפט העליון נמנע, במכוון ובמודגש, מלהביע עמדה - חיובית או שלילית - לגבי סוגית הזכאות של ישובי קו העימות להשבה; בית המשפט הנכבד אף נמנע מלהביע עמדה לעיצומה של טענת האפליה. פסק הדין קובע כי "העובדה שבעוד העתירה תלויה ועומדת, ניתנה החלטה 1208, שהעניקה מיום ההחלטה פטור מדמי חכירה גם לקרקע חקלאית כפי שביקשו העותרים, אין משמעותה אוטומטית, שהעותרים צדקו מלכתחילה בטענה כי אי מתן הפטור בתקופה שקדמה להחלטה 1208 נגוע בהפליה". פירושו של דבר, שאין כל הכרעה לעיצומה של המחלוקת, באשר לשאלה המהותית, והיא האם עד ה-31 בדצמבר 2009 היה מקום להבחין בין כלל החוכרים בישובי קו העימות, לבין החוכרים הותיקים בתנאי נחלה באזורים אלו.

(ג) יחד עם זאת, דרש בית המשפט העליון מב"כ ממ"י להצהיר כי לא תועלה טענת התיישנות כנגד תביעת ההשבה של הישובים העותרים (63 במספר). ברוח זו רשם פסק הדין את "הסכמת המדינה לכך שאם תוגש תביעה כספית תסכים המדינה לא להביא את התקופה בה עתירה זו הייתה תלויה ועומדת במניין תקופת ההתיישנות".

(ד) בית המשפט העליון נמנע אף לעסוק ב"השלכות אפשריות של פסק הדין בבג"צ 1027/04 הנזכר על ענייננו". בפרשה זו - פרשת פורום הערים העצמאיות נותחה, כידוע, החלטה 979 (וגלגולה העדכני; החלטה 1155) על ידי בית המשפט העליון. אף על פי שפסק הדין (מה-9 ביוני 2011) נמנע בדרך כלל, מלהתערב בתוכן ההסדרים המעוגנים בהחלטה 979 ו-1155, הרי שדווקא החלטה 1155 שבה ומאששת את עמדת ישובי קו העימות; שהרי, כידוע, על פי החלטה זו דין אחד (תשלום 3.75% מערך הקרקע) עבור היוון חכירה עירונית למגורים ועבור היוון "חלקת המגורים" באזור קו העימות.

שאלת הזכאות להשבה עד ה-31 בדצמבר 2009: התקופה עד הגשת העתירה והתקופה בה העתירה הייתה תלויה ועומדת

10. לשיטתנו, העובדה שהן מועצת מקרקעי ישראל והן הכנסת, נקטו עמדה מפורשת בסוגיה, שהייתה תלויה ועומדת בפרשת משגב עם, חייבת להתפרש כתמיכה בטיעון המהותי של ישובי קו העימות, על פיו לא היה מקום להפלותם לרעה. הרי, דווקא שנת 2010 (החלטה 1208) ושנת 2011 (התיקון החקיקתי), התאפיינו ברגיעה יחסית במישור הביטחוני.

בסוף כל הסופות אם התכלית העומדת מאחורי מתן הפטור לישובי קו העימות היא חיזוק הנוכחות האקטואלית והפיזית באזורי קו העימות, קשה לראות מדוע זה דווקא הנוטע והבוצר - הישובים החקלאיים - יודרו ממדיניות זו, כידוע, "אם חקלאות כאן - מולדת כאן".

אכן, ממ"י יכול להעלות טענות הגנה לגיטימיות על פיהן ההשבה עלולה לפגוע בתכנון התקציבי של ממ"י, אולם טענות אלו (אם הן מוכחות כדבעי), הינן - לכל היותר - טענות הגנה יחסיות.

מעבר לכך - יש להבחין בין התקופה בה ישובי קו העימות ישבו באפס מעשה (שעה שהסתמכו על הודעת דוברת ממ"י) לבין התקופה בה ישובי קו העימות כבר ניעורו מתרדמתם (החל משנת 2005). החל מתחילת ההתדיינות בפרשת משגב עם ידע ממ"י היטב-היטב על טענות ישובי קו העימות.

11. השאלה המהותית היא האם ההנמקה, שעמדה ביסוד החלטת משרד האוצר להימנע מאישור החלטה 918, בשנת 2002, מחזיקה מים.

ביסודה, הנמקה זו איננה מבוססת על הבחנה עניינית כלשהיא בין החוכרים הותיקים בישובי קו העימות לבין כלל החוכרים באזורי קו העימות. היא מבוססת על הטיעון של ההשלכה התקציבית (כפרומיל אחד בלבד מתקציב ממ"י), ועל הטיעון של "מדיניות" על פיו אין במתן הפטור כדי להגשים את יעדי ההתיישבות, ופיזור האוכלוסין, היות ובלאו הכי, ישובי קו העימות כבר נמצאים באזור זה.

12. לבסוף, לשיטתנו, אין לראות בהוראת התחולה של התיקון החקיקתי כהוראה המבטאת איזון חקיקתי בסוגיה זו.

ראשית, הוראת התחולה אינה מגלמת הכרעה עניינית בשאלת ההשבה הרטרואקטיבית. הוראת ההשבה היא בעלת תחולה אקטיבית; הרי, הצעת החוק המקורית היא עוד משנת 2009 (וראשית שנת 2010). היא אושרה בועדת השרים לענייני חקיקה במהלך יולי 2010. לפיכך, הוראת התחולה אינה מבטאת איזון חקיקתי כלשהו. היא קובעת השבה של דמי החכירה מהשנה בה אושרה הצעת החוק בועדת השרים לענייני חקיקה ובמליאת הכנסת.

שנית, ממ"י דרש בעת הדיון בועדת הכספים של הכנסת להתנות את הפטור מתשלום דמי חכירה (החל מה- 1 בינואר 2010) בפירעון כלל החיובים שהוטלו על ישובי קו העימות בגין דמי חכירה עד ה- 31 בדצמבר 2009. דרישה זו נדונה ונדחתה לגופה על ידי ועדת הכספים של הכנסת. ללמדך: ועדת הכספים סירבה לקבוע, באופן פוזיטיבי, כי החיובים שהוטלו על ישובי קו העימות עד ה- 31 בדצמבר 2009 הם חיובים תקפים.

13. בית המשפט העליון הדגיש, ושב והדגיש, בפסק הדין כי אין הוא נוקט עמדה לגופו של עניין וכל טענות הצדדים שמורות להם. באותה נשימה, פסק הדין אף הבהיר כי סוגיית ההשבה רחוקה מלהיות טרוויאלית. זו שאלה מורכבת שיש לה פנים לכאן ולכאן.

בהתאם לעמדת ישובי קו העימות, מן הראוי לבחון הגשת תביעת השבה כספית, בין תביעה לכלל התקופה מאז מתן הפטור ובין ביחס לתקופה בה העתירה הייתה תלויה ועומדת.

14. יצוין כי צוות ממשרדנו מלווה בדבקות מאבק זה החל מראשיתו בשנת 2005 בסיוע מקצועי ומערכתי בכל המערכות.

בין השאר, הוגשו על ידנו לכל מקבלי ההחלטות לקראת ישיבות בהן התקבלו החלטות בועדת שרים לחקיקה ובועדת הכספים ובמליאת הכנסת שתי עצומות.

האחת של 111 מושבים וקיבוצים בקו העימות בצפון, בדרום וברמת הגולן הקוראת ל"ביטול האפליה הקשה והמצב המוזר בו כל החוכרים של קרקע בניהול מינהל מקרקעי ישראל פטורים מתשלום עבור השימוש בקרקע (פטור לכל המטרות), ואך ורק ההתיישבות העובדת החקלאית בקו העימות חייבת בתשלום עבור עיבוד השדות והמטעים באזור הספר".

והשנייה של 10 ראשי מועצות אזוריות בקווי עימות בצפון ובדרום וברמת הגולן הקוראת ל"ביטול האפליה חיזוק הישובים החקלאיים בקווי העימות והשוואת מצבם עם יתר החוכרים".

לפרטים ולהבהרות נוספות ניתן לפנות למר שמעון גדיש או למר אריאל וייל במשרדנו בעפולה.