נסיבות פסק הדין
הקיבוץ הוא חוכר לדורות, על פי הסכם עם מינהל מקרקעי ישראל (להלן "ממ"י") משנת 1989. במשך השנים, היתה החלקה, נשוא שומת ההשבחה בייעוד של משק חקלאי. בשנת 2003 אושרה תכנית, אשר הינה תכנית המשנה את ייעוד הקרקע למלונאות ונופש. התכנית קובעת כי בשטח של כחמישה דונם, תותר הקמת מלון נופש ובו 100 חדרים, וכן מסעדות, בריכת שחיה, מגרשי ספורט, מרכז בריאות ונופש, ועוד שימושים המתאימים לייעוד מלונאי. היוזם ומגיש התכנית הוא הקיבוץ, אך הבעלים הוא ממ"י.
לאחר שאושרה התכנית, נכרת בשנת 2005 הסכם פיתוח בין הקיבוץ לממ"י, לגבי החלקה. בשנת 2007 נכרת הסכם חכירה בין ממ"י לבין הקיבוץ, המעגן חוזית את שינוי הייעוד בקרקע, ובשנת 2008 נכרת הסכם משלים המוציא את החלקה מתחום השטח הכלול בחוזה החכירה המקורי.
הועדה דרשה מהקיבוץ היטל השבחה עבור התכנית.
המחלוקת
האם דרישת הועדה מהקיבוץ, לשלם היטל השבחה, הינה כדין, או שמא אין היא זכאית לגביית תשלום זה, בהתאם להוראות סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן: "התוספת" וה"החוק", בהתאמה)?
חוכר לדורות חייב בהיטל השבחה למעט במקרקעי ישראל בתנאים מסוימים
היטל השבחה מוטל על הבעלים, אולם אם המקרקעין מוחכרים בחכירה לדורות, אזי על החוכר לדורות חלה החובה לשלם את ההיטל.
יחד עם זאת, סעיף 21 לתוספת מתייחס למקרקעי ישראל וקובע שלושה תנאים אשר בהתקיימם לא תחול על החוכר לדורות במקרקעי ישראל, חובת תשלום היטל השבחה, וזו לשונו:
"לגבי מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, שלא הוחכרו בחכירה לדורות או שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי ושונה ייעודם לייעוד אחר, והחוכר לדורות שלו הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי בלבד אינו זכאי לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש, אלא אם כן יתוקן חוזה החכירה המקורי או ייחתם חוזה חכירה חדש, יחול, על אף האמור בתוספת זו, במקום היטל השבחה, ההסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות, שהיה קיים לפני תחילתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18), תשמ"א–1981."
במקרה הנדון בחנה ועדת הערר את שלושת התנאים, תוך סקירת סעיפים רלוונטיים מהסכם החכירה, ומצאה כי הם מתקיימים ביחס לקיבוץ:
התנאי הראשון - חכירה לדורות לשימוש חקלאי
לטענת הועדה חוזה החכירה קובע מפורשות כי לקיבוץ הזכות לעשות שימוש בקרקע גם ל"מפעל", וזאת ללא צורך בקבלת הסכמתו של ממ"י. כל שנדרש הוא דיווח, ולאחר מכן ביצוע תהליך של קביעת שווי הקרקע בייעוד החדש ותשלום דמי החכירה המגיעים לממ"י עקב כך.
ועדת הערר דחתה טענה זו וקבעה:
"אכן לא יכולה להיות מחלוקת כי השימושים שנקבעו בחוזה החכירה, כוללים גם "מפעל". אולם קריאתו של ההסכם, כמכלול, מלמדת אותנו כי במועד החתימה על ההסכם, השימוש אשר הותר לעורר בחלקה הינו כ"משק חקלאי" בלבד. הדבר אינו מתבטא רק באמור בנספח, אלא גם בדמי החכירה הנגבים ממנו עבור שטח זה, אשר כלולים במסגרת החיוב הנגבה מנחלות חקלאיות, ולא מהשימוש בפועל בקרקע (כפי שנעשה במקרה של "מפעל")."
במועד החתימה על חוזה החכירה לדורות, חלה על החלקה תכנית אשר לפיה החלקה יועדה לשימוש חקלאי בלבד. על פי חוזה החכירה לדורות מ- 1989, זכות השימוש בחלקה הינה למשק חקלאי בלבד, ולקיבוץ לא היתה אפשרות לעשות עליה כל שימוש אחר. לכן כל עוד לא עמד הקיבוץ בדרישות החוזה לשם שינוי הייעוד בקרקע, הן מבחינת יחסיו עם ממ"י והן מבחינה תכנונית, אסור היה לו לעשות כל שימוש אחר בה, מלבד שימוש חקלאי.
התנאי השני - שינוי בייעוד הקרקע
תנאי זה אינו שנוי במחלוקת. ייעודה של החלקה, אשר היה טרם אישור התכנית – חקלאי, שונה לייעוד של מלונאות. לפיכך התנאי כי בוצע שינוי ייעוד בקרקע, משימוש חקלאי, לשימוש אחר –מתקיים.
התנאי השלישי - זכאות לנצל את הייעוד החדש בתנאי חתימת הסכם חכירה חדש, או תיקונו
עובדה שלא הייתה במחלוקת היא כי ממ"י דרש מהקיבוץ לחתום על הסכם הפיתוח, כתנאי לביצוע שינוי הייעוד בפועל. עמדתו של ממ"י הייתה נחרצת ולפיה לא ניתן לבצע את שינוי הייעוד בקרקע, אלא במסגרת חתימה על הסכם חדש, או תיקון חוזה החכירה המקורי וזאת בהתאם להחלטות 717 ו-949 (אשר ביטלה את החלטה 717) של מועצת מקרקעי ישראל.
ממ"י הבהיר עמדתו בכתב, כי אינו מסכים לבצע שינוי ייעוד על דרך של מימוש אופציה בלבד, והוא עומד על כך כי ייכרת הסכם חכירה חדש, או לכל הפחות, יתוקן ההסכם הישן.
הצדדים נהגו כדרישתו של ממ"י וכרתו שני הסכמים - האחד המתייחס לחלקה, וקובע את ייעודה החדש, והשני המוציא את החלקה מחוזה החכירה המקורי.
(אף החלטות מאוחרות יותר שעדכנו את 949 (1163) קבעו כי תנאי לביצוע שינוי הייעוד הוא חתימה על הסכם פיתוח לתקופה של 3 שנים, ובכפוף לעמידה בו, חתימה על הסכם חכירה ל-49 שנים)
על אף עובדות אלו, הועדה טענה כי המדובר בטעות משפטית, אשר אינה מחייבת אותה.
כאמור, ועדת הערר קבעה כי התמלאו הדרישות לקיומו של סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק ולכן אין להטיל על הקיבוץ את תשלום היטל ההשבחה בגין התכנית.
אודות אי החבות בהיטל השבחה בקשר עם החלטת מועצת מקרקעי ישראל 949, ראו חוזרנו 109/2008 "תחולת היטל השבחה על משבצת ישוב חקלאי".
לפרטים והבהרות ניתן לפנות לעו"ד שרון בכר במשרדנו בת"א.