הנדון: הרחבות למגורים של ישובים חקלאיים – עמדת ממ"י

לקראת ישיבת מועצת מקרקעי ישראל ב – 15.3.2010 הועבר לחברי המועצה דיווח ע"י עו"ד יעקב קוינט היועץ המשפטי לממ"י בעניין "הרחבות למגורים של ישובים חקלאים – גביית "כספים אסורים" כדלקמן:

להלן סקירה ועדכון בעניין הטיפול של מינהל מקרקעי ישראל בגביית ״כספים אסורים״ על ידי אגודות ישובים חקלאיים או מי מטעמם כתנאי לקבלת המלצת האגודה החקלאית להקצאת מגרשי המגורים בהרחבת הישוב בפטור ממכרז:

1. בהתאם למדיניות מועצת מקרקעי ישראל (להלן: ״המועצה״) אשר נקבעה עוד בהחלטת מועצה מס׳ 1, קרקע חקלאית תימסר במסגרת נחלות ליצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבים ולצורכיהם האחרים וכן לצורכי הייצור החקלאי.

2. במהלך השנים שחלפו הכירה המועצה בצורך להגדיל את אוכלוסיית הישובים החקלאיים כאמצעי לרענון גיל המתיישבים וההרכב החברתי של הישוב. למרות שמקרקעי הישוב החקלאי נמסרו למגורי המתיישבים החקלאיים ועיבוד חקלאי בלבד, החל מתחילת שנות ה-90 למאה הקודמת קיבלה המועצה מספר החלטות המאפשרות לישוב החקלאי ליזום הרחבה של הישוב על ידי תכנון מגרשי מגורים על שטחים המהווים חלק מהמשבצת החקלאית של הישוב.

3. ביום 13.10.93 התקבלה החלטת מועצה מס׳ 612 בדבר הכללים להקצאת מגרשים למטרת מגורים באגודות ישובים שהם מושב עובדים, כפר שתופי או אגודה שתופית חקלאית . בהתאם להחלטה זו, הקצה המינהל מגרשי מגורים בהרחבת הישוב החקלאי בפטור ממכרז על פי המלצת האגודה החקלאית ובתמורה לתשלום דמי חכירה מהוונים מופחתים. ביום 17.12.95 התקבלה החלטת מועצה מס׳ 737 אשר ביטלה את החלטה מס׳ 612 וקבעה במקומה כללים חדשים. אף בהחלטה זו נקבע כי מגרשי ההרחבה יוקצו בפטור ממכרז על פי המלצת האגודה ובתמורה לתשלום דמי חכירה מהוונים מופחתים. הטבה נוספת שניתנה בהחלטה זו היא תשלום בגין הבינוי בפועל ולא עבור מלוא קיבולת הבניה במגרש.

4. ביום 3.2.99, בעקבות פסק הדין של בית המשפט העליון בע״א 4014/97 בארותיים, מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופיות בע״מ נ^, מרים ארד ואח/ פנה היועץ המשפטי לממשלה דאז, מר אליקים רובינשטיין, אל השר לתשתיות לאומיות ויו״ר מועצת מקרקעי ישראל בעניין הצעה אשר המינהל התכוון להעלותו בפני מועצת מקרקעי ישראל בדבר שינוי החלטה מס׳ 737.

5. בפניה זו, הנחה היועץ המשפטי לממשלה כי ״גביית מחיר בעלמא, ובכלל זה גם גביית תשלום בשווי ההפרש בין המחיר המופחת שגובה המינהל למחיר השוק, תמורת הזכות להיכלל ברשימת המומלצים, היא קריטריון בלתי סביר שאינו יכול להתקבל. מצב זה יש בו התעשרות שלא כדין ממקרקעי ישראל, תוך ניצול פסול של מדיניות מועצת מקרקעי ישראל בהחלטה 737 להחכיר את המגרשים בהרחבה בדמי חכירה מופחתים״.

6. עוד הבהיר היועץ המשפטי לממשלה בפנייתו כי אין כל קשר בין תכלית ההרחבה, אשר נועדה לאפשר לשלב מתיישבים חדשים בתוך חיי המושב, לקביעת המועמד על בסיס קריטריון וכי ״מדיניות המועצה לאפשר לאגודות השיתופיות להמליץ על המועמדים להקצאת המגרשים אינה יכולה לשמש אמצעי לגביית תשלום הפרש הערך בין המחיר המופחת לבין מחיר השוק, ואינה מקנה זכות לניצול נכונות של מועמד פוטנציאלי לשלם סכומים נוספים למחיר המופחת שהוא משלם למינהל, תמורת הזכות להיכלל ברשימת המועמדים״.

7. יצוין כי באותה תקופה הצטבר במינהל מידע ביחס להיקף התשלומים אותם אגודות הישובים החקלאיים וחברי האגודה מטעמם גבו כתנאי למתן המלצתם - מידע אשר הצביע על תשלום של עשרות אלפי דולרים ואף למעלה מזה תמורת המלצה למינהל, למגרש בודד.

8. בעקבות הנחייתו של היועץ המשפטי לממשלה הוצאה הנחיה על ידי האגף החקלאי במינהל(הוראת אגף חקלאי 51י' לפיה לא יאשר המינהל עסקות בהם נגבו כספים על ידי אגודת הישוב החקלאי או מי מטעמה כתנאי להמלצת האגודה להקצאת מגרש בהרחבת הישוב( ״כספים אסורים״). איסור זה התייחס לא רק לגביית כספים ישירות על ידי האגודה או מי מטעמה אלא גם לדרישת האגודה לפיה המועמד יקים את ביתו באמצעות קבלן/יזם אליו יופנה על ידי האגודה(המכונה ״בניה מרוכזת״).

9. במסגרת הוראת האגף הנוהגת אף כיום, דורש המינהל, כתנאי לעריכת עסקה עם מומלץ, את הצהרת האגודה והמתיישב לפיה האגודה אינה גובה והמומלץ אינו משלם כספים כלשהם תנאי למתן המלצה למעט הוצאות פיתוח בסכום המאושר על ידי המינהל.

10. בהמשך להנחיה אשר הוצאה כמפורט בסעיף 8 לעיל, אישר המינהל, בתאום עם היועץ המשפטי לממשלה, ביצוע בניה מרוכזת עד להיקף של 50% ממגרשי ההרחבה וזאת נוכח היתרונות האובייקטיביים בביצוע בניה באופן מרוכז.

11. ביום 29.8.02 ניתן פסק דין בבג״ץ 244/00 עמותת שיח חדש למען השיח הדמוקרטי -״הקשת הדמוקרטית המזרחית״ ואה׳ נ׳ שר התשתיות הלאומיות ואח' בפסק דין זה קבע בית המשפט העליון כי החלטת מועצה מס׳ 737 אינה סבירה במידה המצדיקה לראותה כבלתי חוקית ובטלה. בקביעתו התייחס בית המשפט, בין היתר, לכך ש״יתרון זה של רכישת זכויות חכירה בקרקע ללא צורך להתחרות במכרז די בו כדי שיימצאו מי שיהיו מעוניינים לאכלס את המקרקעין שייעודם ישונה. על רקע זה, אין הסבר להנחה הגדולה ביותר כתשלום דמי החכירה. הנחה זו היא הענקת טובת הנאה בלתי מוצדקת מנכסי המדינה״.

12. ביום 4.2.03 התקבלה החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס׳ 959 בדבר בניה למגורים באגודות ישובים חקלאיים. החלטה זו עודכנה מספר פעמים כאשר השינויים המהותיים בהחלטה ביחס להחלטה מס׳ 737 הינם:

א. גביית תשלום מלא בשיעור של 91% מערך הקרקע לעומת 66% לפי החלטת מועצה מס׳ 737 (באזורי עדיפות לאומית נקבעו שיעורי תשלום מופחתים בהתאם להחלטות הכלליות בדבר מתן הנחות בקרקע);

ב. גביית תשלום בעד מלוא קיבולת הבניה המותרת במגרש לעומת החלטה מס׳ 737 לפיה נגבו דמי חכירה מהוונים עבור הבניה בפועל (אך לא פחות מ-140 מ״ר במרכז הארץ ו- 100 מ״ר באזורי עדיפות);

ג. קביעת גודל מגרש המגורים בהתאם לקביעת מוסדות התכנון לעומת מגרש בגודל של 500 מ״ר כפי שנקבע בהחלטת מועצה מס׳ 737.

רצ״ב העתק מהחלטת מועצה 959 ו-1180.

13. הגם שעם ביטול המחיר המופחת אשר נקבע בהחלטת מועצה מס׳ 737, בוטל, לכאורה, הפער בין המחיר המופחת לבין המחיר המלא אותו דורש המינהל, התברר למינהל כי ישנם ישובים אשר ממשיכים לגבות מהמועמדים כספים כתנאי לקבלת המלצת האגודה ו/או משווקים את מגרשי המגורים בדרך של בניה מרוכזת בלבד (לרב, למעט מגרשי המגורים שהאגודה מייעדת לבני מקום). להערכתנו, תופעה זו נובעת מהסיבות הבאות:

1. הערך הכלכלי של הפטור ממכרז.

2. הקושי הנובע מהערכת שווי המגרשים היות ומדובר במצרך אשר מטיבו הינו יחסית נדיר.

3. הפער שנוצר מהענקת הנחת אזורי עדיפות לאומית.

לעניין הפער בין השומות הנערכות עבור המינהל לבין המחיר אותו מוכן לשלם קונה מרצון עבור מגרש בהרחבה, מצורף מכתבו של מר אייל יצחקי, השמאי הממשלתי הראשי, ובו פירוט הסיבות העיקריות להיווצרות פער זה. יצוין כי, מר יצחקי סבור שהפתרון המומלץ למניעת תופעת הכספים האסורים הוא שיווק קרקעות אלה בדרך של מכרז.

רצ״ב העתק ממכתבו של השמאי הממשלתי, מר א. יצחקי מיום 24.1.10.

14. כאמור, אף לאחר ביטול החלטה מס׳ 737 ולמעשה עד היום ממשיך המינהל לדרוש מאגודות הישובים החקלאיים ומהמומלצים תצהירים לפיהם לא שולמו ״כספים אסורים״ למעט הוצאות פיתוח מאושרות על ידי המינהל. כמו כן, המינהל אינו מתיר בניה מרוכזת אלא באישורו מראש ובהתאם להיקף המגרשים שהותר בהתאם להחלטות השונות אשר התקבלו בנושא זה.

15. חרף ניסיונות המינהל למנוע את תופעת גביית הכספים האסורים באמצעות התצהירים עליהם נדרשו לחתום האגודה והמתיישבים וכן על ידי ״הקפאת״ הרחבות בהם התקבלו תלונות על גביית כספים אסורים, המינהל מתקשה במניעת תופעה זו. השיטות בהן נוקטות האגודה על מנת לגבות כספים על חשבון הקרקע מבלי שגביה זו תובא לידיעת המינהל או תעמוד, לכאורה, בסתירה להחלטות המינהל, מגוונות וכוללות גם חתימה על עסקות פיקטיביות במטרה לאפשר גביית הכספים.

16. יצוין כי בדו״ח מבקר המדינה משנת 2009 ביקר האחרון את התנהלות המינהל בקשר לטיפול בגביית כספם ממתיישבים ב״הרחבות״ ביישובים חקלאיים.

רצ״ב דו״ח מבקר המדינה.

17. מבלי להמעיט מחומרת התנהלות האגודות כמתואר לעיל, נבקש להסב את תשומת הלב אף למצוקה שנשמעת מצד מועמדים. ״הקפאת״ הרחבת ישוב עקב מידע שמגיע למינהל בדבר התנהלות בלתי תקינה של האגודה פוגעת במועמדים אשר כבר החלו תהליך קבלה לישוב, לרבות התקשרות עם קבלן מבצע ותשלום כספים על חשבון הבניה והוצאות הפיתוח.

18. כפתרון לתופעה המתוארת לעיל, יזם המינהל תיקון להחלטת מועצה מס׳ 959 (החלטת מועצה מס׳ 1180). בין יתר מטרות התיקון עמדה המטרה לנסות ולקבל נתונים אשר יאפשרו לשום את שווים הנכון של המגרשים. נקבע בהחלטה כי בהרחבות באזורים ללא עדיפות לאומות יבוצע מכרז מקדים של 10% ממגרשי ההרחבה כאשר תוצאות המכרזים ישמשו את השמאי הממשלתי לצורך הערכת שווי יתרה מגרשים בישוב אשר יוקצו בפטור ממכרז. כמו כן, נקבע כי במרכז הארץ מספר המגרשים המהווים 115% מתקן הנחלות של הישוב ישווקו בפטור ממכרז ואילו יתר המגרש, ככל שקיימים בתכנית ההרחבה וישווקו בדרך של מכרז.

19. צעד נוסף שנקט המינהל לצמצום תופעת ״הכספים האסורים״ הוא פרסום גובה הוצאות הפיתוח המאושרות על ידי המינהל באתר אינטרנט של המינהל וזאת על מנת להביא לידיעת הציבור את הסכומים אותם האגודות רשאיות לגבות מהמועמד עבור הוצאות פיתוח של המגרש.

20. בחודשים האחרונים הגיעו למינהל תלונות רבות על התנהלות של אגודות חקלאיות והיזמים אשר משווקים את ההרחבות, לפיהן כתנאי לרכישת מגרש בהרחבה נדרש המועמד להתקשר עם יזם אשר יבצע עבור המועמד פעולות שונות כגון: תכנון, תאום, שיווק ובנית הבית, כאשר בגין ״שירותים״ אלה דורש היזם סכומים אשר אינם משקפים את עלות בנית בית המגורים ו/או השירותים הנוספים אותם אמור לבצע היזם עבור המועמד. במספר מקרים אף הועברו למינהל העתקי הסכמים עליהם חתמו או נדרשו לחתום המועמדים.

21. עת מתקבלות תלונות כאמור, נוהג המינהל להפנות את התלונה להתייחסות האגודה כאשר לרב האגודות מכחישות התנהלות זו או משיבות כי מדובר בהתקשרות וולונטרית בין המומלץ לבין החברה. לאחרונה אף הועברו אלינו תצהירים של נציגי האגודה לפיהם הם מצהירים כי האגודה ו/או מי מטעמה לא גובים תשלום כלשהו ולא מחייבים את המועמד להתקשר עם גורם כלשהו כתנאי להפנייתם לועדת הקבלה של הישוב.

22. בנוסף לפעולות המתוארות לעיל, אשר נותנות מענה חלקי בלבד לתופעת גביית כספים אסורים, בכוונת המינהל להגיש תביעות להשבת הכספים שנגבו על ידי האגודות החקלאיות או מי מטעמם על חשבון כספי הציבור. יחד עם זאת, מאחר שבמקרים רבים המידע אשר מגיע לידי המינהל הינו חלקי בלבד ויש נכונות של הציבור לשלם את הסכומים המבוקשים, אף תוך מתן הצהרה כוזבת למינהל על תשלום סכום מופחת, המינהל נאלץ להתמודדות עם עדויות סותרות המגיעות לפתחו ואין די ראיות להוכחת התנהלות האגודה.

23. מנהל המינהל, מר ירון ביבי, פנה לרשם האגודות השיתופיות בנושא. למיטב ידיעתי פנייה זו, טרם נענתה.

24. בימים אלה המינהל מגבש נוהל עבודה בנושא טיפול בתלונות בעניין כספים אסורים. הגם שנוהל זה יאפשר התנהלות אחידה בכל הנוגע לתלונות המתקבלות ואף יצמצם במידה מסוימת את התופעה, להערכתנו אין בו די כדי למנוע את גביית הכספים האסורים נוכח ההטבה המובנת בהקצאת קרקע בפטור ממכרז בכלל ובאזורי עדיפות בפרט".