א) ההצעה להקמת ועדה ציבורית
לאחרונה הוגשה הצעה להחלטת ממשלה בענין הקמת ועדה ציבורית אשר תדון בהשלכות השינויים בקיבוצים.
בהצעת ההחלטה צוין כי התהליכים החברתיים והכלכליים המתרחשים מזה מספר שנים בקיבוצים רבים, עוררו דיון ואף מחלוקות בקרב התנועה הקיבוצית, בדבר מהותו של הקיבוץ. לתהליכים אלה על חילוקי הדעות שעוררו, ייתכנו השלכות מבניות ומשפטיות הנוגעות להגדרת הקיבוץ ולמהותו.
בראש הועדה הציבורית יעמוד פרופ' אליעזר בן רפאל וחבריה המוצעים יהיו: פרופ' נעמי כרמון, פרופ' בן ציון ברלב, פרופ' אהרון נמדר, ד"ר אריאל הלפרין, מר אהרון ידלין, מר נתן טל, מר גברי ברגיל, מר נחום ברוכי, מר גדליה גל ומר יעקב גדיש.
הועדה תבדוק ותמליץ באשר להמשך עתידו של הקיבוץ ודרכי הפעולה והאפשרויות העומדות בפניו לרבות הגדרת הקיבוץ ורישום דירות על שם חברי הקיבוץ.
בעניין הגדרת הקיבוץ, תבדוק הועדה אם ההגדרה הקיימת עונה על צורות החיים השונות המתהוות בקיבוצים.
הועדה תסיים את עבודתה בתוך שישה חודשים. ואולם, ראשית תיתן הועדה את דעתה ותמליץ בסוגיית רישום הדירות על שם חברי הקיבוץ והשלכותיה, לרבות בהקשר של הגדרת הקיבוץ.
עבודת הועדה הציבורית תלווה על ידי צוות בין משרדי שיכלול נציגים , ככל שיידרש, מהאגף לאיגוד שיתופי במשרד העבודה והרווחה, משרד ראש הממשלה, משרד התשתיות, משרד החקלאות, משרד המשפטים, משרד האוצר, מינהל מקרקעי ישראל, המוסד לביטוח לאומי ונציבות מס הכנסה. הצוות יתייעץ גם עם המטה לביצוע הסדר הקיבוצים. צוות זה יבחן את השלכותיהם המשפטיות והאחרות של השינויים בקיבוצים וימליץ כיצד על המדינה, על זרועותיה, להיערך לקראתם.
ב) הרקע להקמת הועדה הציבורית
להלן הרקע להצעת ההחלטה של הממשלה בנושא הקיבוצים:
- סעיף 1 לתקנות האגודות השיתופיות (חברות), התשל"ג– 1973 מגדיר "קיבוץ" באופן הבא. "קיבוץ"- אגודה להתיישבות שהיא ישוב ניפרד המקיים חברה שיתופית של חבריו, המאורגנת על יסודות של בעלות הכלל על הקניין, ומטרותיה עבודה עצמית, שוויון ושיתוף בכל שטחי היצור, הצריכה והחינוך והרשם שיסווג אותה כקיבוץ; (ההדגשות שלנו – ב.מ.).
הגדרת הקיבוץ האמורה כוללת שני יסודות עיקריים ומצטברים:
(1) בעלות הכלל על הקניין.
(2) מטרות הקיבוץ: עבודה עצמית, שוויון ושיתוף בכל שטחי הייצור, הצריכה והחינוך.
הגדרת הקיבוץ האמורה מוזכרת גם בחוקים נוספים וביניהם דיני מס הכנסה, ביטוח לאומי ועוד.
- בתקופה של עשרת השנים האחרונות עובר הקיבוץ מסכת של שינויים הנובעים בין היתר מהמשבר הכלכלי והדמוגרפי שעבר על מרבית הקיבוצים. לדוגמא, השינויים הבולטים ביותר התרחשו בקיבוץ בית אורן, והובילו להגשת עתירה בעינינו המבקשת מרשם האגודות השיתופיות לפרקו או לחילופין לשנות את סיווגו של קיבוץ בית אורן מאחר ואינו מתאים עוד להגדרת הקיבוץ.
- בנוסף לקיבוץ בית אורן, עברו קיבוצים רבים שינויים , וניתן לזהות בתהליכי השינוי שני מודלים בסיסיים עיקריים בעלי נקודות דמיון רבות. במודל הפרטה מהסוג הראשון. ההתייעלות הכלכלית העיקרית נובעת מהכנסות מעבודת החברים, ובפועל אין הגבלה על הדיפרנציאציה בין המשכורות השונות. אם כי נקבע גבול תחתון לשכר – שכר מינימום.
במודל ההפרטה מהסוג השני, ההתייעלות הכלכלית העיקרית נובעת מתאגוד ענפי הייצור והכנסת שותפים פיננסיים ואסטרטגיים למפעלים העסקיים בקיבוץ. גם במודל מהסוג השני נקבע שכר דיפרנציאלי לחברי הקיבוץ ואולם הבדלי השכר בין החברים נמוכים יותר, והפער אינו עולה על 25%.
- השינויים והמודלים שתוארו לעיל מהותם יצירת התייעלות כלכלית ואופק חברתי ודמוגרפי בקיבוץ בדרכים שונות. נוכח ביצוע השינויים האלו עולות במשרדי הממשלה תהיות באשר להתאמתם להגדרת הקיבוץ, כפי שנובע גם מהעתירה בקיבוץ בית אורן. בהקשר זה, יצוין כי המדינה מתנגדת לעתירה לפירוקו של קיבוץ בית אורן וכי עמדת המדינה הינה שהסוגייה עדיין לא בשלה לדיון מאחר וטרם גובשו הקריטריונים לשאלה המורכבת – מהו קיבוץ .
- בנוסף לשינויים שתוארו לעיל, מתבקשים חלק מן הקיבוצים להגיע לשלב נוסף בהפרטה ולאפשר שיוך נכסים ישירות לחברים. שיוך הנכסים יכול להתבצע במספר דרכים: האחת, רישום דירות בקיבוץ על שם החברים, קרי, שיוך דירות. דרך אחרת, הינה חלוקת המניות בענפי הייצור המתואגדים ישירות לחברים, כתוצאה משיוך נכסים, בין בדרכים שתוארו לעיל ובין בדרכים נוספות. נוצרת מציאות שאינה מתיישבת, לדעת משרדי הממשלה, עם ההגדרה של קיבוץ המתוארת לעיל, כיוון שבסיטואציה שנוצרת, לא מתקיים התנאי של בעלות הכלל על הקניין.
- לאור האמור לעיל, פנו נציגי התנועות הקיבוציות – התק"מ והקיבוץ הארצי לשר העבודה והרווחה וביקשו להרחיב את הגדרת הקיבוץ כך שתכלול מאפיינים של קיבוץ חדש. לרבות אפשרות לבעלות הפרט על הקניין בנסיבות מסוימות ותקציב אישי דיפרנציאלי.
- אל מול פניות אלה, הגיעו פניות מגופים אחרים- המתנגדים לשינוי הגדרת הקיבוץ הקיימת בין היתר מטעמים של אידיאולוגיה וחשש לפגיעה במרקם החיים הקיבוצי המסורתי (קבוצת המתנגדים מציעה כאלטרנטיבה להרחבת הגדרת הקיבוץ הקיימת, לשקול הוספת הגדרה חדשה, בנוסף להגדרה הקיימת, שתגדיר מהו "קיבוץ חדש" או "קיבוץ קהילתי" ותכלול את הסממנים שתוארו לעיל). נראה כי במרבית הקיבוצים שביצעו שינויים קיימת קבוצה המתנגדת להם. בפניות חברי קיבוץ המתנגדים לשינויים – עולות טענות בדבר קיפוח המיעוט על ידי הרוב או בדבר התנגדות לשינויים בטענה כי הם נוגדים את האידיאולוגיה שביסוד התפיסה השיתופית בקיבוץ או בטענה כי הם פוגעים בזכויות חברי הקיבוץ.
- לרשם האגודות השיתופיות מגיעות פניות בהן נדרש לפעול לשינוי הסיווג של קיבוצים שאינם מהווים, לפי עמדת הפונים, קיבוץ. כך שהסיווג החדש על כל השלכותיו ישקף את המצב בפועל בקיבוץ ולא יינתנו הטבות לגוף שאינו מתנהג כקיבוץ בפועל.
קבלת המסקנה כי אגודה שיתופית מסוימת אינה עונה עוד להגדרת קיבוץ משמעה שינוי סיווג האגודה השיתופית על ידי רשם האגודות השיתופיות, לצורת התאגדות אחרת, השונה מקיבוץ.
במצב עניינים זה המדינה מבקשת לבחון מהן המשמעויות וההשלכות של שינוי סיווג זה מבחינת היבטי מס או מבחינת הקרקעות או בכלל.
- התעמקות בסוגיית המחלוקת בדבר שינוי הקיבוץ והעובדה כי מדובר בשאלה ציבורית – חברתית ממדרגה ראשונה, אשר ספק כי ראוי שידונו בה פקידי ממשלה בלבד, עומדת ביסוד ההצעה להחלטת ממשלה להקמת ועדה ציבורית, אשר תתמודד עם השאלות הציבוריות – חברתיות הללו.
- בנוסף להצעת ההחלטה להקמת הועדה הציבורית, נכללה בהצעה להחלטת הממשלה הצעה להקמת צוות בין משרדי, מלווה, שיכלול, ככל שיידרש, נציגים מהאגף השיתופי, משרד ראש הממשלה, משרד המשפטים, משרד החקלאות, משרד האוצר, מס הכנסה, ביטוח לאומי ומינהל מקרקעי ישראל.