הנדון: מעמדן של ההחלטות מועצת מקרקעי ישראל

כבוד נשיאת בית המשפט העליון, השופטת דורית בינייש, קבעה בפס"ד שניתן לאחרונה, כי מועצת מקרקעי ישראל קובעת את המדיניות הקרקעית לפיה יפעל מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "ממ"י") וכי החלטות אלו נתפסות כהנחיות מינהליות לפיהן נדרש ממ"י לפעול (בג"צ 2908/05 סלמה אלסנע נ' מינהל מקרקעי ישראל ע"י המינהלה לקידום הבדואים).

בבג"צ 2908/05 סלמה אלסנע ואח' נגד ממ"י ואח', נדרש ביהמ"ש העליון להכריע בשאלה האם נהג ממ"י בעותרים שלא כדין, כאשר סירב להגיע עימם להסדר פשרה, ביחס לקרקע עליה הגישו תביעת בעלות, בטענה כי הסדר הפשרה שנעשה עם בן דודם של העותרים ביחס לחלק אחר באותה קרקע שרשומה על שם המדינה – מקורו בטעות ביישום הדין.

בשנת 1997 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל החלטה בה נקבע לראשונה כי ממ"י מוסמך להגיע להסכם פשרה כאמור, אך ורק כאשר הקרקע הנתבעת אינה רשומה על שם המדינה. הנושא שב ועלה במועצת מקרקעי ישראל ונתקבלו בזו אחר זו שורה של החלטות בהן נשתמר תנאי זה לפיו אין על ממ"י להתפשר עם הטוענים לבעלות בקרקע שנרשמה על שם המדינה.

העותרים טענו כי במועד בו נחתם ההסכם עם בן דודם, ממ"י לא הקפיד על קיום תנאי אי הרישום על שם המדינה כתנאי מחייב לשם הגעה להסדר פשרה, וזאת חרף החלטות המועצה בעניין זה. משכך, טוענים העותרים כי בעניינם היה על ממ"י להגיע עימם להסדר פשרה תוך התעלמות מתנאי הרישום.

ביהמ"ש דחה את העתירה תוך ביקורת על התנהלות ממ"י ביישום החלטות מועצת מקרקעי ישראל:

"בהעדר אמות מידה שוויוניות וענייניות לסטייה מהחלטות המועצה (גם בהנחה שסטייה כזו אפשרית במקרים חריגים) אין בסטייה שאירעה (לטענת המשיבים בטעות) במקרים מסוימים ופרטניים כדי להצדיק סטייה מהחלטות המועצה במקרים אחרים. בהיותן של החלטות המועצה בגדר הנחיות מנהליות להן כפופים המשיבים, סטייה מהן פוגעת בוודאות ובשוויון וכן בציפייתו של האזרח כי הרשות המנהלית תפעל בהתאם להנחיותיה. בנסיבות אלה המסקנה המתבקשת היא כי אף אם המשיבים אכן נהגו בפועל ב"מדיניות מבוקרת" הסוטה מהחלטות המועצה, כטענת העותרים, הרי מדובר בסטייה בלתי מוצדקת, שאין די בה, כשלעצמה, כדי לבסס "זכות" של העותרים לכך שגם בעניינם יפעלו המשיבים בניגוד להחלטות המועצה. "

עוד ציין ביהמ"ש בפסק דינו:

"על פי חוק מינהל מקרקעי ישראל מוסמכת המועצה לקבוע את המדיניות הקרקעית לפיה יפעל המינהל.

...

החלטות המועצה נתפסות במשפטנו כהנחיות מנהליות בתחום המדיניות הקרקעית במקרקעי המדינה, שלפיהן נדרש המינהל לפעול. משכך, המסקנה המתבקשת היא כי בפעולותיהם השונות כפופים המשיבים ככלל לקבוע בהחלטותיה השונות של המועצה.

החלטות אלה משקפות את הסטנדרט שנתפס בעיני המועצה כראוי ועל כן דרושה הצדקה עניינית וסבירה על מנת לסטות מהן.

יחד עם זאת, יש לזכור בהתאם להלכה הנוהגת במשפטנו המנהלי בנוגע להנחיות מנהליות נותרת לרשות המנהלית גמישות מסוימת בבואה ליישם את ההנחיות; ולפיכך, ניתן לומר כי אין מדיניות שאין לה חריגים, ואם אלה נקבעים על פי אמות מידה שוויוניות ניתן לקיים אותם חריגים."