לאחרונה פורסמו המלצות הצוות לגיבוש מדיניות ליישום חוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ומים) - )להלן: "חוק ההתיישבות החקלאית"), אשר עומדות לחולל מהפך של ממש בהתייחסות המדינה בכלל ומינהל מקרקעי ישראל בפרט לסוגיית השימוש החקלאי בקרקע והיקף תחולתו על מקורות הפרנסה של חקלאי ישראל. בראש הצוות עמד מר יוסי ישי המשנה למנכ"ל משרד החקלאות ומנהל הרשות לתכנון.

חוק ההתיישבות החקלאית שימש כמקור מנחה לפסיקה רבה בנושאי השימוש בקרקע חקלאית ובמים בהתיישבות, מאחר והוא מתייחס במישרין לקרקע חקלאית המוחכרת לשימושים חקלאיים. עיקרו של החוק הינו הקביעה, כי מתיישב שקיבל קרקע ומים ממדינת ישראל לשימוש חקלאי, יעבד את הקרקע ויעשה שימוש במכסת המים שהוקצתה לו בעצמו, ולא יעבירם לשימושם של אחרים. החוק קשור בחבל הטבור לחוזה החכירה מול מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") ואף מופיעה בס' 18 לחוק הוראה מיוחדת, כי ככל שמינהל מקרקעי ישראל יתיר התקשרויות בקשר עם קרקע חקלאית המהוות הפרה עפ"י חוק זה, הוראות החוק לא יחולו על התקשרות זו.

נדגיש כי על פי דעתנו הוראות אלו אינן חלות על חלקת המגורים בנחלה אשר הינה "קרקע עירונית" וחלים עליה הראות חוזה החכירה לדורות וכמובן חוק התכנון והבנייה.

סמכות שר החקלאות בחוק ההתיישבות החקלאית

בסעיף 16 לחוק ההתיישבות החקלאית קבע המחוקק, כי:

"שר החקלאות רשאי, בתקנות ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, לתקן את התוספת הראשונה או השניה, להוסיף עליהן או לגרוע מהן."

ואכן, דריסת הרגל של שר החקלאות אינה רק מעוגנת רשמית, אלא משפיעה מהותית על החוק עצמו. כך למשל החליט השר לעשות שימוש בסמכותו והוסיף ב-1979 לתוספת את האיסור להקנות זכות מגורים ב"קרקע חקלאית". מאחר וכיום זקוק החוק לתוספות משמעותיות נוספות, מצא לנכון שר החקלאות לבחון מחדש את גישת החוק האוסרת החכרות של שטחים חקלאיים ושותפות בקרקע או ביבול, תוך המלצה על קריטריונים גלויים לבחינת ההיתרים.

משקלם של התיקונים לחוק אשר רשאי שר החקלאות להוסיף אף מתגבר לאור הקביעה המפורשת בסעיף 17 לחוק ההתיישבות החקלאית, כי הוראות החוק יחולו על אף האמור בכל דין – משמע, כי גם אם תימצא הוראה סותרת בחוק אחר, הוראות החוק שנחקק עוד בשנת 1967 יחולו ויגברו עליו!

שימוש חורג

נדגיש כי סעיף 19(ג) בחוזה המשבצת קובע מפורשות, כי הוראות חוק ההתיישבות החקלאית מחייבות את האגודה כאילו נכללו בחוזה. יחד עם זאת, ברור וידוע, כי לא כל שימוש בקרקע חקלאית שלא למטרת ייצור חקלאית הינו בגדר "שימוש חורג" על פי הגדרת החוק.

חשובה ביותר היא הגדרת סעיף 1 לחוק התוחמת את המושג "קרקע חקלאית":

"קרקע חקלאית – קרקע שנועדה לשמש לייצור תוצרת חקלאית, לגידול פרחים, למשתלה, לגידול בעלי חיים או להחזקתם או למרעה להם, או להחזקת ציוד או מלאי חקלאי.

"שימוש חורג" לענין קרקע חקלאית – שימוש שהוגדר כך בתוספת הראשונה".

נדגיש כי חוק ההתיישבות החקלאית מסתייג מהגדרת עיבוד הקרקע ע"י קבלן כ"שימוש חורג". החוק מגדיר מהו שימוש חורג, ומוציא מתחולת הגדרת השימוש החורג כל עיבוד של הקרקע ע"י קבלן על חשבון המחזיק או שותפות בין תושבי אותו יישוב.

ההיתר עפ"י החוק הינו היתר בכתב לשימוש חורג שניתן למחזיק ע"י שר החקלאות או מי ששר החקלאות הסמיכו לכך ברשומות. עיקר הבקשות להיתרים שטופלו עד כה היו לעניין יצירת שותפויות גידול או ניוד זכויות עיבוד ברוח החלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 915. בקשות להיתר לשם רישום משכון או שיעבוד זכויות לא טופלו בשנים האחרונות, אם קיים סיכום עם מינהל מקרקעי ישראל, כי הנושא יטופל על ידם בהתאם לס' 18 לחוק ההתיישבות.

נעיר, כי השינויים האמורים בהמלצות הצוות לגיבוש מדיניות ההתיישבות החקלאית אכן באות לידי ביטוי בחלקן בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 915 אשר עיגנה את זכות החקלאי לבחור שותף אסטרטגי (דרך שותפות או דרך ניהול עצמי).

הגדרות החוק כיום

סעיף 2 לחוק ההתיישבות החקלאית אוסר מפרשות שימוש חורג על ידי מחזיק או אדם הזכאי להחזיק בקרקע חקלאית על פי הסכם חכירה או על פי רשות, אלא על פי היתר בכתב מאת שר החקלאות, או מי שהשר הסמיכו לכך. בתוספת הראשונה הוגדרה רשימה סגורה של 6 הפעולות היחידות בקרקע חקלאית שהן בגדר "שימוש חורג":

1. העברה או הקנייה של כל זכות שיש למחזיק בקרקע או בחלק ממנה, או שעבוד הזכות; ואולם עיבוד הקרקע על ידי שכירים או על ידי מי שקיבל על עצמו את העיבוד בקבלנות ועל חשבון המחזיק לא יראו כשימוש חורג.

2. יצירת שותפות בקרקע או ביבול, מלבד אם השותפות היא בין תושבי אותו ישוב והשותפים עובדים במידה שווה.

3. הקניית זכות אריסות בקרקע או ביבול.

4. הקניית זכות רכישת היבול בשדה (דמאן).

5. שיעבוד היבול, למעט שיעבוד שנעשה על פי הוראות פקודת המלוות לזמנים קצרים על יבול (ערובה), 1935, או שיעבוד שתנאיו מנעו מהנושה את הטיפול ביבול.

6. הקניית זכות מגורים.

כאמור לעיל, הוראות החוק כיום אינן עונות על צרכי החקלאות המודרנית ולוקות באוניברסליות שמהווה מקור עמום למימוש זכויות החקלאים בשטחיהם. עיקר החוק אינו דווקא בהיתרים להם זקוקים החקלאים לשימוש השוטף והמיטבי באדמתם, אלא דווקא בהפרות ודרכי האכיפה השונות כנגד החקלאיים כאשר יסטו מהנתיב הצר אליו הוליכם המחוקק. עוד נושא רגיש שכיום אינו מטופל כיאות בחוק הינו כפל האכיפה אשר הלכה למעשה מתבצעת הן על-ידי המחוקק והן על ידי המינהל (דרך חוזה החכירה מול החקלאי).

ההצעה החדשה המתגבשת במשרד החקלאות

כאמור, מטרת המלצות הצוות לגיבוש מדיניות ליישום החוק (אשר הוגשו לשר החקלאות) הינה לתת ביטוי בהכרת הרגלטור במעברה של ישראל לחקלאות בר קיימא בממשק המגן על הסביבה, בכפוף לשמירת זכויות החקלאים בקרקע חקלאית ומים שמירת הציביון החקלאי של הכפר, פריסת ההתיישבות הכפרית בפריפריה ומניעת מעבר ליחידות ייצור גדולות בבעלות גורמים עסקיים. המלצות נוספות המתייחסות לקרקע לעיבוד עונתי המושכרת בחוזים זמניים יגובשו לאור תוצאות הבירור המתקיים בענין זה בין משרד החקלאות למינהל מקרקעי ישראל.

להלן הגדרות המונחים בהם השתמשה הועדה בהמלצותיה:

"אגודה" – אגודה חקלאית שיתופית שמוחכרת או מושכרת לה קרקע חקלאית בתנאי נחלה כמשבצת.

"שותפות" – עיבוד קרקע חקלאית במשותף כאשר השותפים מתחלקים ביניהם ברווחים ובסיכונים מהעיבוד המשותף, בחלקים שנקבעו על ידם ואושרו על ידי הרשות המוסמכת.

"עיבוד קרקע חקלאית" – כמשמעו וכן גידול בעלי חיים על קרקע מוחכרת או מושכרת בתנאי נחלה כמשבצת".

המלצות הועדה הנן כדלקמן:

1. להתיר התקשרות לצורך עיבוד קרקע חקלאית באגודה חקלאית שיתופית (ישוב) בין חברי האגודה ובינם לבין האגודה בה הם חברים. התקשרות כאמור תוגבל לחבר לשטח קרקע חקלאית שלא יעלה על חמש יחידות תקן קרקע לנחלה כפי שנקבע על ידי שר החקלאות באותו היישוב.

2. לשקול להתיר התקשרות לצורך עיבוד קרקע חקלאית באגודה חקלאית שיתופית (ישוב) בין חברי האגודה ובינם לבין האגודה גם לשטח קרקע חקלאית העולה על חמש יחידות תקן.

3. לשקול בחיוב להתיר התקשרויות לצורך עיבוד קרקע חקלאית בדרך של שותפות בין בעלי הזכויות בנחלה שלא באותה אגודה.

4. לשקול בחיוב להתיר התקשרויות לצורך עיבוד קרקע חקלאית בדרך של שותפות בין בעל זכויות בנחלה לבין אגודה שאינו חבר בה.

5. לשקול בחיוב להתיר התקשרויות לצורך עיבוד קרקע חקלאית בדרך של שותפות בין מחזיקים בקרקע חקלאית לפי חוזה חכירה ארוך טווח שלא בתנאי נחלה במשבצת, בינם לבין עצמם, בינם לבין בעלי זכויות בנחלה ו/או לבין אגודה בעלת זכויות במשבצת, או לבין מי שאינו בעל זכויות בקרקע חקלאית.

6. לשקול בחיוב להתיר התקשרות לצורך עיבוד קרקע חקלאית בין אגודות חקלאיות שיתופיות המחזיקות בזכויות בקרקע חקלאית לבין אגודה שיתופית בה הן חברות.

• לשקול בחיוב להתיר התקשרות בדרך של שותפות לצורך עיבוד קרקע חקלאית, בין אגודות המחזיקות בזכויות בקרקע חקלאית. במקרים מיוחדים, לשם מניעת חברת קרקע חקלאית לשקול בחיוב מתן היתר להתקשרות לעיבוד קרקע חקלאית שלא דרך של שותפות, אולם היתר זה יוגבל ולא יעלה על 30% משטח המשבצת של האגודה.

• לשקול בחיוב להתיר התקשרות בדרך של שותפות לצורך עיבוד קרקע חקלאית, באופן שיביא להתייעלות בדרך של שותפות, לצורך עיבוד קרקע חקלאית באופן שיביא להתייעלות בדרך של הפנמת יתרונות לגודל ושימוש יעיל בגורמי הייצור, בין אגודה חקלאית שיתופית או חבר באגודה בהסכמת האגודה, לבין גורם שאינו בעל זכויות בקרקע חקלאית, אולם ההיתר יוגבל ולא יעלה על 30% משטח המשבצת של האגודה.

• לשקול בחיוב להתיר התקשרויות שלא בדרך של שותפות לצורך עיבוד חקלאי באופן שיביא להתייעלות בדרך של הפנמת יתרונות לגודל ושימוש יעיל בגורמי הייצור, בין אגודה חקלאית שיתופית או חבר באגודה בהסכמת האגודה, לבין גורם שאינו בעל זכויות בקרקע חקלאית, אולם ההיתר יוגבל ולא יעלה על 20% משטח המשבצת של האגודה.

• תקופת ההיתר תיקבע בשים לב לתקופת חוזה החכירה (ככל הנוגע לשטח משבצת, יראו אותו כחוזה לדורות לעניין זה, גם אם טרם הושלם ההליך לחתימה על חוזה כנדרש), אופי הגידול, ההשקעות בתשתית ומדיניות המשרד.

• לא יינתן היתר להתקשרות בקרקע הנמסרת בהרשאה לרעיה.

השלכות השינויים המוצעים

הרשות המוסמכת, כחלק ממשרד החקלאות, מקיימת בהחלטותיה את מדיניות השר והמשרד ככל הנוגע לשימוש בקרקע חקלאית. בנוסף, יישום חוק ההתיישבות באופן מושכל מביא לחיזוק זכויות החקלאים בקרקע. ישום החוק בתפיסה המודרנית יאפשר את המשך הפעילות החקלאית תוך עמידה בחוזה החכירה ושמירה על מקרקעי ישראל, בכפוף לשמירת זכויות החקלאים בקרקע ובמים, שמירת הציביון החקלאי של הכפר, פריסת ההתיישבות הכפרית בפריפריה ומניעת מעבר ליחידות יצור גדלות לבעלות גורמים עסקיים.

מאחר ומדיניות המחוקק עד כה הפגינה בעיקר ארכאיות, ואף גרסה לכאורה כי מי שאינו מעבד את הקרקע אשר קיבל בפועל, מפר את הוראות החוק ואת חוזה החכירה, אנו רואים שינוי מגמה לטובת ההיתרים לשימוש חורג, שינוי שפירושו הכרה של המדינה בצורות החקלאות המודרנית וההכרח לעודד את המציאות החקלאית המתחדשת.

לפרטים ולהבהרות ניתן לפנות למשרדנו בתל אביב.