הנדון: זיקת הנחלה לחברות באגודה

1. כללי

בהחלטתו מיום 19.4.01 בבג"צ 6331/01 עמיר דרורי נ. מינהל מקרקעי ישראל, הורה בית המשפט העליון כי שאלת יכולתו של מי שמפסיק חברותו באגודה שיתופית לחתום חוזה פרטני עם המינהל לגבי כל השטחים המהווים את נחלתו, תוך הוצאתם מהמשבצת תידון במועצת מקרקעי ישראל וועדותיה.

בהחלטתה מספר 917 מים 5.11.01 הטילה מועצת מקרקעי ישראל על ועדת המשנה לבחון את הנושא ולהביא המלצותיה בפני המועצה. המינהל פירסם הודעה על ההחלטה בעיתונות, תוך הזמנת הגורמים המעונינים להעביר לועדה בכתב את עמדתם. כן נעשתה פניה יזומה לגופים שונים.

2. לועדת המשנה הוגשו עמדות תנועת המושבים בישראל, האיחוד החקלאי, משקי תנועת חרות- ביתר, ארגון המושבים של העובד הציוני, הסתדרות פועלי אגודת ישראל בא"י, הסוכנות היהודית וההסתדרות הציונית העולמית, משרד החקלאות והרשות לתכנון חקלאי, האגף לאיגוד שתופי במשרד העבודה והרווחה, העותר מר עמיר דרורי, חבר המועצה מר גדעון ויתקון וכן מספר מועט של מתיישבים.

בישיבות הועדה השתתפו נציג משרד החקלאות, נציגי משרד המשפטים ונציג האגף לאיגוד שתופי. בפני הוועדה הופיעו רשם האגודות השיתופיות, נציגי תנועת המושבים בישראל והאיחוד החקלאי, נציגי הסוכנות וההסתדרות הציונית, ומר עמיר דרורי.

3. רקע

3.1 במסגרת ההתיישבות החקלאית המתוכננת קיימים כ- 420 מושבים, המתוכננים לכ- 32,500 נחלות. משבצת הקרקע של כל ישוב מועמדת לרשות הסוכנות או האגודה החקלאית, או שתיהן, בחוזים תלת שנתיים, לשם פיתוח הישוב בדרך קליטת מתיישבים כחברים באגודה, לנחלות המתוכננות.

בכפוף לאישור המינהל נמסרות למתיישב חלקה א' וחלקות העיבוד (חלקות ב' לעיבוד על ידו, חלקות ג' בעיבוד משותף של האגודה).

על כ- 240 מושבי עובדים וכפרים שיתופיים חל חוזה משולש כשבסופו של ההליך אמור להיחתם חוזה חכירה לדורות עם האגודה ועם בעלי הנחלות לגבי חלקה א', חוזה אשר בהתאם להחלטת המועצה 823 יש אפשרות לכלול בו גם חלקות ב', אך זאת על פי החלטת האגודה.

3.2 דרך פעולה זו נגזרה מאופייה של ההתיישבות המאורגנת, לפיה מוקמות אגודות אשר לרשותן הועמדו אמצעי הייצור (קרקע, זכויות מים, מכסות יצור) עבור המתיישבים שהתקבלו כחברים בהן, הליך המתנהל עפ"י תקנון האגודה ולאחר שנמצאו מתאימים למסגרת האגודה.

3.3 האגודה אחראית כלפי המינהל לנעשה במשבצת על ידה ועל ידי חבריה, לשמירת מטרות החכירה ולתשלום דמי החכירה.

3.4 כמעט כל המושבים מאוגדים באחת משתי הצורות של אגודה חקלאית כהגדרתה בתקנות האגודות השיתופיות. רובם הגדול של המושבים הינם "מושב עובדים", בהם חלה חובת חברות באגודה, כתנאי להיות בעל נחלה במושב. חלקם האחר הינם "כפר שתופי", אשר בתקנונו קיימת אפשרות לחבר אגודה להפסיק, מיזמתו, להיות חבר בה ואף להמשיך ולהחזיק בנחלה.

3.5 כפר רות הינו מושב עובדים אשר משבצת המושב הינה במעמד של חוזה משבצת משולש (מינהל, סוכנות והאגודה כבת רשות), תלת שנתי. העותר, מר עמיר דרורי, הינו מתיישב חקלאי בעל זכות של נחלה בכפר רות, המאוגד כמושב עובדים. הנ"ל קבל בזמנו את זכותו לנחלה לאחר שהתקבל כחבר באגודה, אושר על ידי הסוכנות והופנה על ידה למינהל לאישורו.

ברצון העותר, כעולה מעתירתו, להפסיק להיות חבר באגודה החקלאית. דרישתו בעתירה הינה כי כל השטחים המהווים את נחלתו (חלקה א', חלקות ב') יוצאו מחוזה המשבצת ויוחכרו לו במישרין, עם פרישתו מחברות באגודה, אף אם יעשה כן בחוזה תלת שנתי משולש.

3.6 נוסח החוזים לדורות אשר הוכנו במינהל, בתאום עם נציגי תנועות ההתיישבות, לגבי מושבי עובדים וכפרים שתופיים, אינו זהה.

בנוסח החוזה המתייחס לגבי כפר שתופי (בחוזה האגודה ובחוזה בעל נחלה), נקבע הסדר למקרה של הפסקת חברות באגודה במסגרת החוזה עצמו. באופן שהמסגרת הכוללת של המשבצת נשמרת, תוך מתן זכויות לבעל הנחלה לגבי נחלתו, בתוך אותה מסגרת.

בנוסח החוזה המתייחס למושב עובדים לא הוחל, לאור עמדת התנועות, הסדר כמפורט לעיל או דומה לו, ואולם מאידך אין הוא כולל כל הוראה לפיה מחויב המינהל לנקוט בצעדים פוזיטיביים במקרה של חבר המפסיק להיות חבר באגודה, הגם שחברות באגודות, על פי תקנוניהן, יכולה להיפסק במקרים מסוימים על פי החלטת האגודה, ולאו דווקא ביזמת החבר.

4. מסקנות ועדת המשנה

4.1 ההליכים המתרחשים במיגזר החקלאי הביאו לצמצום במעורבות לסיוע ובעזרה של האגודות לחברים בקיום הייצור החקלאי של הנחלות.

כמו כן, אנו עדים גם לתופעה שאגודות מסוימות, משיקולי נדל"ן הזרים למטרה לשמה קיבלו את הקרקע לשימוש חקלאי, מערימות קשיים על ניצול יעיל של עיבוד הקרקע על ידי בעלי הנחלות.

4.2 עם זאת, המסגרת הראויה, מנקודת ראות של מדיניות קרקעית והתיישבותית, צריך שתמשיך להיות מסגרת האגודות החקלאיות השיתופיות, תוך מתן ביטוי לזכויות המתיישבים.

מכאן הצורך שלבעלי הנחלות יהיה עניין להיות חברים באגודה, מרצון, וזה מותנה בניהול תקין של ענייניה , למען חבריה ולמילוי מטרות ההתיישבות.

4.3 המינהל אינו צריך להיות מעורב בצורה כלשהי בתקנוני האגודות, בכל הקשור לחברות ולהפסקת החברות בהן, ומאליו ברור כי אין מקום להשתמש במינהל ככלי אשר באמצעותו יכפו תנאי התקנון על החברים.

4.4 הפסקת חברות באגודה, בין על פי החלטת האגודה ובין לפי החלטת החבר, לא תביא, בכל הנוגע למינהל, לביטול זכויות המתיישב בנחלתו , אלא אם כך יקבע בצו שיפוטי.

מאידך, הפסקת חברות באגודה לא צריכה לזכות את המתיישב במעמד שונה, שיחייב לחתום עמו חוזה חכירה נפרד לגבי נחלתו עם פרישתו מהאגודה, אלא רק במועד שייחתם חוזה אישי לכל המתיישבים, ועל פי החלטת המועצה 823 , או כל החלטה שתבוא במקומה.

4.5 אין באמור לעיל משום הטלת חובה על אגודה שלא לפעול על פי תקנונה כנגד חבר שפרש ממנה, אם תחפוץ בכך, ואולם זאת מבלי שהמינהל יהיה צד לכך.

4.6 חתימת חוזי חכירה לדורות עם האגודות ובעלי הנחלות, על פי החלטה 823, תיתן מענה נאות לזכויות ולחובות, וכן תביא להקטנת האפשרות לחיכוכים בין האגודות לבין בעלי הנחלות.

4.7 מסירת זכויות של נחלה למתיישב ראשון, (קרי, הקצאה ראשונה של נחלה פנויה/ חדשה ), במסגרת מספר הנחלות המתוכננות של הישוב, נעשית על סמך המלצת האגודה- למי שהתקבל כחבר בה ולאחר הפניית הסוכנות (בחוזה משולש), בפטור ממכרז.

כאשר קיימת אפשרות של פרישה מהאגודה "למחרת היום", ממילא עולה השאלה האם מתחייבת מחשבה לקביעת כללים שונים מהנהוג כיום גם בעניין זה, ואולי אף ללא קשר לבעית החברות באגודה.

לטעמנו, זה המקום לציין כי לגבי יישובים במרכז הארץ יש לפעול לביטול תקני הנחלות המתוכננות שטרם אוישו.

5. המלצות ועדת המשנה

5.1 ככלל, תשמר מסגרת האגודות החקלאיות השיתופיות ובכלל זה ההוראות בדבר חברות של בעלי הנחלות באגודות על פי תקנוניהן.

הפסקת חברות באגודה לא תחייב, בכל הנוגע למינהל, ביטול זכות של המתיישב בנחלתו.

5.2 האגודה תהיה חייבת להעמיד לרשות בעלי הנחלות קרקע לעיבוד חקלאי, ללא מגבלות, בשטח המהווה את נחלתם לפי גודלה בהתאם למכסת הקרקע שנקבעה לנחלה באותו ישוב, ובמסגרת הכוללת של משבצת האגודה.

האגודה לא תהיה רשאית ליזום שינוי יעוד, בחלקות עיבוד של בעלי הנחלות ללא הסכמתם, אלא לצורכי הישוב (למטרות מפעל או הרחבה למגורים).

5.3 הפסקת חברות באגודה לא תשנה את המתכונת החוזית הקיימת בין המינהל לבין האגודה והמתיישב, על החובות והזכויות הנובעים ממנה.

5.4 העברת זכויות בנחלה של מי שהפסיק להיות חבר באגודה, למי שאינו עומד להיות חבר האגודה תותלה בהסכמת האגודה לרוכש הפוטנציאלי ובלבד שהסכמת האגודה לא תותנה בדרישה לתשלום לאגודה.

5.5 המשך מתן שרותים על ידי האגודה למתיישב שהפסיק להיות חבר בה, תשלום דמי החכירה באמצעותה וכד', יוסדרו בהסכם שיחתם בין האגודה לבין המתיישב.

5.6 שטח הנחלה שיכלל, בהתאם להחלטה 823, בחוזה החכירה האישי של מתיישב שחדל להיות חבר אגודה, יהיה זהה לזה של בעלי נחלה שימשיכו להיות חברי אגודה. אין באמור כדי למנוע קבלת החלטה למתן שטח גדול יותר, במסגרת גודל הנחלה המתוכננת.

5.7 האמור לעיל יבוא לידי ביטוי בנוסח חוזי השכירות למשבצת התלת שנתיים ( דו צדדי ותלת צדדי), וכן בחוזי החכירה לדורות של האגודה ושל בעלי הנחלות.

5.8 יש לקדם את ניסוח חוזי החכירה החדשים למושב עובדים ולכפר שיתופי (לאגודה ולבעלי נחלה)בהתאם להחלטה 823, ועל הנהלת המינהל לפעול בהקדם למימוש סעיף זה ולהציג תכנית פעולה תוך 60 יום.