כללי

חוקים שונים מאפשרים לרשויות מקומיות וועדות תכנון, הפקעת מקרקעין ובלבד שהמקרקעין נדרשים לצרכי ציבור ושההפקעה היא 'המפלט האחרון' להשגת המטרה. כמובן שעל ההפקעה להיעשות תחת שבט הביקורת של חוקי היסוד המגנים על הקניין.

בשנים האחרונות עלתה לסדר היום השאלה האם רשות מקומית ו/או ועדה תכנונית יכולה להפקיע את מקרקעי ישראל שהם מקרקעין בבעלות המדינה המנוהלים ע"י מינהל מקרקעי ישראל להבדיל ממקרקעין בבעלות פרטית.

סוגיה זו נדונה בעבר, בחוזרנו מס' 41/2002 "הפקעת מקרקעין ע"י רשויות מקומיות וועדות תכנון".

לא ניתן להפקיע מקרקעי ישראל

הרשויות המקומיות נוהגות (בעבר ובהווה) להפקיע ולהעביר על שמן בפנקסי רישום המקרקעין, מקרקעין שיועדו לצרכי ציבור על פי התב"ע, וביניהם גם מקרקעין בבעלות המדינה המנוהלים ע"י מינהל מקרקעי ישראל (להלן "מ.מ.י")

לאחר שממ"י העלה השגותיו בקשר עם תופעה זו, התקבלה עמדתו בפס"ד, שניתן באוקטובר 2003 בביהמ"ש המחוזי בחיפה, לפיה האיסור על העברת זכויות במקרקעי המדינה, חל גם הליך ההפקעה, שהוא הסדר מכוח דין (עתירה מנהלית 3074/97 קק"ל וממ"י נגד הועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון).

פסה"ד מעמיק וסוקר את הנימוקים שהובילו את ביהמ"ש למסקנה זו:

פסיקה קודמת:

פסיקת ביהמ"ש העליון בע"א 89/520, מ"י נגד שיבלי ואח', אשר קבעה איסור העברת זכויות בעלות במקרקעי המדינה.

פסיקת ביהמ"ש המחוזי בחיפה, בעת"מ 391/01, מ"י – משטרת ישראל, ממ"י ורשות הפיתוח נגד הועדה המקומית לתכנון ובניה מורדות הכרמל ועיריית טירת הכרמל, אימצה את חוות דעת היועץ המשפטי וקבעה כי הפקעה של מקרקעי ישראל ע"י רשות מקומית היא חריג שבחריג.

הסדרים חוקתיים וחוקיים:

תכלית חוקתית. חוק יסוד: מקרקעי ישראל קובע איסור העברת בעלות במקרקעי ישראל 'אם במכר ואם בדרך אחרת' למעט חריגים מסוימים הקבועים בחוק. 'בדרך אחרת' – יכול שתכלול גם פעולה שלטונית מכוח דין, קרי הפקעה.

החריגים בהם תועבר בעלות במקרקעי ישראל, קבועים בחוק מקרקעי ישראל, אולם הליכי הפקעה אינם נמנים עם חריגים אלה.

חוק נכסי המדינה מציין גם הוא חריג אחד בו תתאפשר העברת בעלות במקרקעי המדינה, אולם לא הפקעה.

השקפה אידיאולוגית, המתבטאת בחוק יסוד: מקרקעי ישראל והיא שמירת זכות בעלות במקרקעין, בידי השלטון המרכזי, לצורך הגשמת אותן מטרות שהציבה לעצמה החברה הדמוקרטית – יהודית.

על פי סעיף 3 לחוק ממ"י, הסמכות לקבוע מדיניות קרקעית של המדינה נתונה למועצת מקרקעי ישראל בלבד. על מנת להוציא לפועל סמכות זו יש צורך בקיומה של זכות בעלות באותם מקרקעין.

בהצ"ח "מינהל מקרקעי העם", נכללה העברה לרשויות מקומיות כחריג, אולם כאשר הפך לחוק ממ"י הושמט חריג זה.

חריגים שונים בחוקים מסוימים כמו בחוק נכסי המדינה ובחוק רשות הפיתוח, מורים באופן ברור על הכוונה לשמר בידי המדינה את זכות הבעלות.

אין לקיים הליך סטטוטורי – כמו הפקעה – ביחסים שבין רשות מקומית לארצית.

הפקעה:

כוח ההפקעה נתון לרשות כדי לממש בפועל את חובותיה כרשות ציבורית, כאשר קיים 'מכשול' להגשמת אותו אינטרס בשל העובדה שמדובר בקרקע פרטית. אולם, כאשר מדובר באדמות מדינה הרי שלא קיים 'מכשול' של בעלות פרטית במקרקעין.

הגשמת מטרה ציבורית משרתת הן את השלטון המרכזי והן את השלטון המקומי, הפועל מטעמו. לפיכך אין סיבה לא להגיע להסדר על דרך הסכם.

במידרג הסמכויות, לא יתכן מצב בו לרשות מקומית יהיה כוח וסמכות מעל ומעבר לשלטון המרכזי.

חוק התכנון והבניה על פי תכליתו, אינו בא להסדיר הפקעת זכות במקרקעין מן המדינה כבעלת הזכות. ככל שיופעל הוא הלכה למעשה, ייעשה הדבר, תוך התאמה עם זכות היסוד.

הפקעה על פי הדין פוגעת בזכות הקניין כזכות יסוד ולפיכך ההפקעה חייבת לעמוד בתנאים המגבילים הקיימים בחוק היסוד.

המדובר בזכות יסוד של המדינה כשייכת לפרטים רבים, אשר יש לנהוג בה כזכות יסוד של הפרט בשינויים המחויבים.

ובסיכום תמציתי: "אין להרשות הפקעה במקרקעי המדינה, ע"י הרשות המקומית, אלא במקרים החריגים, וכמוצא אחרון."

התייחסות להפקעת זכות חכירה

לעניין אפשרות הפקעת זכות פחותה מזכות בעלות, אומרת השופטת כי פתרון זה אינו פשוט בהעדר הסדר חוקי ברור. לגישתה, הפקעת זכות פחותה מזכות הבעלות, משנה את מהות תוכנה של זכות ההפקעה, שככלל היא שלילת זכות הבעלים במקרקעין, וניתוק הקשר שבין הבעלים לקרקע שהופקעה.

כב' השופטת מבטלת את האפשרות של הפקעת זכות פחותה מזכות הבעלות ואומרת כי במסגרת יחסים בין הרשות המרכזית למקומית, עדיף הסכם חכירה.

ההסדר המוצע

"במסגרת היחסים שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, הרי שהסכם חכירה עדיף, מאחר שהוא ממלא את אותן הפונקציות...ומבוסס על הסכמה ולא על כפייה."

התנהלות ממ"י

בנוסף לצידוד ביהמ"ש, קיבלה עמדת ממ"י גושפנקא בחוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה וגם בחוות דעת של פרקליטות המדינה. היועמ"ש כותב בחוות דעתו כי איסור ההפקעה של מקרקעי ישראל אינו מוחלט וניתן להפקיע זכות פחותה מזכות הבעלות וזאת באמצעות חתימה על חוזי חכירה, כך שהחכירה למעשה, כמוה כהפקעת זכות השימוש בקרקע.

בהחלטת מועצה מס' 162 מיום 22/12/75 ניתן שחרור לממ"י מחובת מסירת קרקע על פי מכרז פומבי במקרה והקרקע דרושה לרשות מקומית למטרה ציבורית מוניציפאלית לפי תוכנית בניין עיר מאושרת.

בחוות הדעת מטעם הפרקליטות מוצע להנחות את מחוזות ממ"י שלגבי שטחים ציבוריים, יחתמו חוזי חכירה עם הרשויות ובהתאם לכך יש לשנות מכאן ולהבא את הנוסח בהוראת התב"ע הנוגע לשטחים ציבוריים.

כך כותב גם עו"ד אלי וילצ'יק ב"כ המרכז לשלטון מקומי, בעקבות חוו"ד היועמ"ש, במכתבו למרכז המועצות האזוריות, כי ניתנה הוראה לוועדות המחוזיות לכלול הוראות בתוכניות בניין עיר ולפיהן מקרקעין המיועדים לצרכי ציבור והשייכים לממ"י יוחכרו לרשות המקומית על פי תנאי ממ"י.

מכל האמור לעיל לא ברור אם בכל זאת יכולה הרשות להפקיע את זכות החכירה מחוכר קיים כך שלאחר ההפקעה תחתום היא על חוזה חכירה מול ממ"י. במקרה כזה תשאל השאלה האם ממ"י חייב להיענות לפנייתה ולהיכנע לתב"ע קיימת, אם לאו, קרי האם הרשות יכולה לכפות עצמה על ממ"י לחתום עימה על חוזה חכירה?

הודעת ממ"י מינואר 2006

בהודעת ממ"י מיום 19.1.06, בהסתמך על חוות הדעת של היועמ"ש לממשלה, נמסר כי לא יאפשר לרשויות מקומיות להפקיע לצרכי ציבור מקרקעי ישראל המנוהלים על ידו.

על פי ההודעה ממ"י יחכיר לרשויות המקומיות את הקרקעות המיועדות לצרכי ציבור בדמי חכירה סמליים, כפי שנקבע בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל.

בחוות דעתו הנחה היועמ"ש כי יש למצות את ההליכים בין ממ"י לרשויות על מנת להגיע להסכמים שתכליתם חתימת הסכם חכירה והימנעות מהפקעה, למעט במקרים בהם מדובר בקרקעות האמורות לשמש דרך או בקרקעות בהם בעלים מרובים שממ"י הוא אחד מהם.

במקרים בהם תהיה מחלוקת בין הרשות לבין ממ"י בשאלת הצורך בהפקעה, קבע היועמ"ש כי במידה ולא יושג הסכם בפרק זמן קצוב ובטרם ביצוע ההפקעה, יש לקבוע מנגנון לבירור והכרעה, שיכלול את הגורמים הרלוונטיים לסוגיה. המנגנון יכלול את הפורום של הממונה על המחוז הרלוונטי במשרד הפנים, מנהל המחוזי הרלוונטי במינהל מקרקעי ישראל, נציגי היעוץ המשפטי של משרד הפנים ומינהל מקרקעי ישראל. פורום זה יכריע במחלוקת באשר לאפשרות החכירה ולתנאיה.

בהתאם להנחיה זו של היועמ"ש הוכנו במינהל חוזי חכירה מתאימים ובימים אלה נערכים במינהל לחתימת חוזים עם הרשויות המקומיות ביחס למגרשים המיועדים לצרכי ציבור.

לפרטים ולהבהרות נוספים ניתן לפנות לעו"ד שרון בכר במשרדנו בת"א.

בכבוד רב,