א. אפליית המגזר החקלאי לעומת המגזר העירוני בנושא הקניית בעלות ובתשלומי היוון הזכויות

בעקבות בג"צ שהוגש כנגד ההטבות המפליגות שניתנו לחוכרים עירוניים בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1370 "בעניין רפורמה במקרקעי ישראל". הוחלט ביום 5.9.2016 בהחלטה 1478, שרמ"י תפעל בשלב זה עד קבלת החלטה חדשה בהתאם להחלטה 1185 מיום 8.2.2010 וכיוצא מזה צמצום חלק מההטבות שניתנו בהחלטה 1370.

ביום 18.9.2017 אישרה מועצת מקרקעי ישראל תיקון להחלטה 1478 – החלטה 1520. במסגרת התיקון הוחלט, בין השאר, על כך ששיעורי התשלום בגין העברת הבעלות יישארו זהים לאלו שנקבעו בהחלטה 1185.

בהמשך תוקנה שוב החלטה 1520 ע"י החלטה מס' 1549 מיום 7.5.2018 [פרק 5.1 בקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל להלן - "קובץ ההחלטות"] במסגרתה הורעו במעט שעורי דמי ההיוון בקרקע עירונית, יחד עם החרגה נוספת מתחולת ההחלטה של כל מגרשי המגורים ששוייכו לחברי קיבוצים או מושבים שיתופיים [ס' 5.1.2(ג)(11) בקובץ ההחלטות].

הליך העברת הבעלות בקרקע משמעו הינתקות מוחלטת מרמ"י, בכל המשתמע מכך. בין היתר, פטור מתשלומים כלשהם לרמ"י: דמי חכירה, דמי הסכמה, דמי היתר וכו'. זכות הבעלות הינה הזכות החזקה ביותר (מכוחה ניתן לבצע כל פעולה פיזית או משפטית בקרקע ללא צורך בהסכמת רמ"י).
יש לשים לב כי מדובר ברפורמה סלקטיבית, אשר אינה חלה על קרקעות המגזר החקלאי אלא בקרקעות עירוניות בלבד.

על פי הוראות הרפורמה, בבניית צמודת קרקע למטרת מגורים עד 3 דונם באזורי עדיפות לאומית וקו עימות הקניית הבעלות היא ללא תשלום.

לעומת זאת בהחלטות היוון הזכויות בחלקת המגורים במושבים במגזר החקלאי באזורי עדיפות רמ"י דורשת תשלום עבור זכויות תכנוניות קיימות, עתידיות ועבור פיצול עתידי.

מוצע להזדרז בהגשת עתירה לבג"צ בדרישה להשוואת זכויות במגזר החקלאי באזורי עדיפות לאלו שניתנו למגזר העירוני, בכל הקשור לתשלומי היוון הזכויות בחלקת המגורים בקיבוץ ובמושב.

ראו חוזרינו מס' 18/2022 "הקניית בעלות בחלקת המגורים באזורי עדיפות במושבים ובקיבוצים"

ב. יישום מידי של החלטת מועצת מקרקעי ישראל 1592 בעניין שיוך הדירות

החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1592 בעניין "קביעת הזכויות למגורים בישובים חקלאיים שהם קיבוץ או מושב שיתופי", המחליפה את החלטות 1554, 1528, [פרק 8.4 סימן ד' לקובץ ההחלטות]
החלטה 1592 נועדה לעגן את זכויות החברים למגורים בקיבוץ ובמושב השיתופי, בהתאם לתנאים שפורטו בהחלטה.

החלטה זו יושמה עד כה ב- 40 קיבוצים בלבד.

נזכיר כי, בבג"צ חלקת המגורים (1027/04) מיום 9.6.2011, אושררה החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 979.

נדגיש כי החלטה 979 (כיום פרק 8.4.ג לקובץ ההחלטות), אושרה על ידי מועצת מקרקעי ישראל כבר ביום 26.6.2007, כלומר לפני למעלה מ - 16 שנים.

יישום מהיר ויעיל של החלטה 1592 ישרת את האינטרסים של רמ"י ושל המגזר החקלאי ועשוי להזרים מיליארדי שקלים לקופת המדינה ולמועצות האזוריות (חלף היטל השבחה), מתשלומי דמי היוון וממיסים אחרים, דבר שבהחלט יסייע לממשלה לעמוד ביעדי התקציב שהציבה לעצמה ואף להשקיע משאבים בלתי נדלים לעידוד ההתיישבות בנגב ובגליל.

לדעתנו, נוכח העיכובים הרבים והמתמשכים ביישום החלטה 1592 עד כה, והעיכובים שעוד צפויים בהמשך הדרך, יש למצוא דרכים חדשות ליישומה המידי של החלטה 1592, קרי, כינון מסלול מהיר להכרה בזכויות החברים בחלקת המגורים בקיבוץ.

ראו לדוגמה הצעתנו שלהלן לעידוד ההתיישבות בגליל ובנגב

ג. עידוד ההתיישבות בגליל ובנגב

ראשי פרקים להחלטה לעידוד ההתיישבות בגליל ובנגב:

1. יערך מבצע להיוון זכויות הבניה בחלקות המגורים בישובים חקלאיים (להלן: "מבצע ההיוון").

2. מבצע ההיוון יחול על חלקת המגורים בנחלה במושב בשטח של 2.5 דונם ועל זכויות בנייה למגורים בשטח של 375 מ"ר לנחלה ובקיבוץ מכפלה של אלה בתקן הנחלות על פי הכללים הבאים:

א. להקלת הליך הערכת השווי תיערך שמאות אחת לכל ישוב חקלאי אשר תקבע ערך אחיד לזכויות הבניה בחלקת המגורים לכל אחת מהנחלות באותו ישוב.

ב. סכום דמי החכירה המהוונים עבור בניה בהיקף 375 מ"ר לנחלה יחושב לפי 3.75% מערך חלקת המגורים.

ג. תקופת מבצע ההיוון תהיה 3 שנים ממועד קבלת שומה מעודכנת לישוב חקלאי.

3. בתקופת מבצע ההיוון תוענק הנחה בשיעור 25% מדמי החכירה המהוונים.

4. חוכר בתנאי נחלה שישלם את דמי החכירה המהוונים על חלקת המגורים, יחשב לחוכר בתנאי חוזה חכירה לדורות על חלקת המגורים לארבע תקופות מתחדשות של 49 שנים.

5. ביחס לחלקות המגורים בנחלה במושב ובקיבוץ שיצטרפו למבצע ההיוון תחול המדיניות הקרקעית שחלה על קרקע עירונית כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. כמו כן תבוטל הדרישה לרצף בין דורי בחלקת המגורים במושב.

6. כדי לתמרץ שיווק יחידות המגורים - יחידות מגורים נוספות אשר יבקש להקים חוכר בתנאי נחלה בחלקת המגורים שהצטרף למבצע ההיוון לא יכללו במניין מכסת יחידות המגורים לישוב הנקוב בתמ"א 35.

7. רמ"י לא תתנגד למתן היתרי בנייה שלא מטעמים תכנונים הנובעים מהוראות חוק התכנון והבנייה ותקנותיו.

8. ימונה פרוייקטור להסרת החסמים לקידום ההתיישבות בגליל ובנגב.

9. השר הממונה על מועצת מקרקעי ישראל ושר החקלאות ופיתוח הכפר יהיו אחראים על מימוש ויישום ההחלטה.

ראו פירוט והרחבה בחוזרינו 5/2022 "עידוד ההתיישבות בנגב ובגליל"

ד. התייחסות לאגודות הישובים החקלאיים כחוכרים לדורות לכל דבר ועניין

לפי עמדתה של רמ"י, כפי שהובהרה בהזדמנויות שונות, זכויות בני רשות בנחלות חקלאיות במקרקעי ישראל זהות לאלו של חוכרים לדורות בכל הקשור להחלטות מועצת מקרקעי ישראל ונוהלי רמ"י.
כך למשל במסגרת בג״צ 10695/05, צויין במסגרת כתבי הטענות, אשר אושרו בתצהיר גב' שולה בן צבי, מנהלת האגף החקלאי דאז, כי:

"...בשל הזמן הרב שנמשך הליך הסדרתן״. מרבית הקרקעות ביישובים החקלאיים מוחזקות עד להשלמת הליך הרישום וההחכרה במסגרת הסכמי שכירות תלת שנתיים המתחדשים באורח שוטף. ...התנהלות המינהל ומועצת מקרקעי ישראל לגבי ישובים אלה זהה לזו הנוהגת בישובים חקלאיים להם חוזי חכירה לדורות..."

או למשל במסגרת רע״א 725/05:

"המשיב (המינהל) סבור ...כי יש לראות בבני הרשות "חוכרים לדורות". הסיבה בשלה מוגדרים המשיבים כבני רשות, היא סיבה היסטורית, וכיום - טכנית, וקיימת להם זכות שייחתמו עימם חוזי חכירה לדורות. יתירה מכך, בחינת מערכת הזכויות שלהם כלפי ממ"י נותנת כי אין היא שונה ממערכת זכויותיהם של חוכרים לדורות במשקים חקלאיים. משכך, הרי שיש לראותם כחוכרים לדורות, לפחות לצורך העניין הנדון."
החכירה לדורות מעניקה לחוכר, להבדיל מזכות חוזית, זכות קניינית הנרשמת בפנקסי המקרקעין ותוך כך-"הגנה קניינית'.

על כן, עד שייחתמו חוזי חכירה לדורות, יש לתת ביטוי לעמדת רמ"י בחקיקה ראשית.

ה. החלטה 1524 - הקניית זכויות למגורים לאגודת הקיבוץ – עדיין בחיתוליה

בעקבות המלצות הצוות המשותף של נציגי רמ"י והתנועה הקיבוצית, אישרה מועצת מקרקעי ישראל, ביום 31.8.2014, את הצעת חלופת האגודה, שעניינה "הקניית זכויות למגורים לאגודת הקיבוץ" ההחלטה קיבלה תוקף עם חתימת שר האוצר עליה ב- 9.11.2014 ומספרה 1380.

החלטה עודכנה פעמיים – החלטה 1488 והחלטה אשר אושרה ביום 15.11.2017 ומספרה כעת הוא 1524, ההחלטה מאפשרת רכישת זכויות המגורים בקיבוץ על ידי האגודה, כחלופה למסלולי השיוך שנקבעו בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל מס' 751 ו- 1456.

לפי החלטה 1524 (פרק 8.4 סימן ה' בקובץ) הקיבוץ ירכוש את זכויות החכירה הקיימות והעתידיות בשטח המחנה והחברים יקבלו זכויות בדירותיהם מכוח הסכם פנימי מול הקיבוץ (במקום שיוך). חלופה זו תותנה באישורם של 66% לפחות מחברי הקיבוץ.

החלטה 1524 מקנה הנחה מערך הקרקע בגין רכישת הזכויות במרוכז. למרות זאת, לטעמנו, קיבוצים רבים, בעיקר במרכז הארץ, לא יוכלו לעמוד בנטל הכלכלי הכבד, הכרוך בכניסה להסדר זה.

כמו כן העברת הזכויות מהקיבוץ לחבר לתקופה ארוכה מ- 25 שנים, נחשבת למימוש זכויות תכנוניות החייבת בהיטל השבחה.

עד כה למרות שעברו למעלה משבע שנים ממועד החלטה 1380 וקרוב לארבע שנים מהחלטה 1524 טרם פרסמה רמ"י נוהלי ביצוע ההכרחיים ליישומה למעט הודעה לגבי רשימת המסמכים שיש להמציא לרמ"י.

במבחן המעשי התוצאה רחוקה מלהשביע רצון כיוון שעד כה 20 קיבוצים בלבד השלימו השיוך בחלופה זו.

ו. הפחתת היטל השבחה מדמי חכירה ודמי שימוש לרמ"י

בעקבות פס"ד בלוך (רע"א 725/05 הועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' עוזי ושפרה בלוך), אשר ניתן ב- 3.9.2014 בבית המשפט העליון, נקבע כי יש לראות בבני רשות בחלקות המגורים בישובים החקלאיים כחוכרים לדורות, לצורך חיובם בתשלום היטל השבחה.

שאלת החבות בהיטל השבחה במימוש זכויות תכנוניות במגרשי מגורים בחלקת המגורים לטובת בני משפחה הוא נושא הנתון במחלוקות משפטיות רבות. אי הסדרת הנושא, יוצרת אי וודאות, בין היתר, בעת יישום החלטות מועצת מקרקע ישראל לעניין הקניית הזכויות בחלקת המגורים. אי וודאות זו מתגברת, לאור ההלכה שנקבע בפס"ד בלוך.

במספר החלטות של מועצת מקרקעי ישראל קיים מנגנון הפחתה של היטל השבחה מהתשלום הנדרש ע"י רמ"י, לדוגמא: בהחלטה 1252 שעניינה "בניה למגורים בחלקות א' במושבים, בכפרים שיתופיים ובמושבות" בהחלטה 1265 שעניינה "שימוש לתעסוקה לא חקלאית בחלקת המגורים של הנחלה" ובהחלטה 1316 " שימושים נלווים לפעילות החקלאית בנחלה במושבי עובדים ובכפרים שיתופיים". ובהחלטה 1513 "ביטול עסקאות ומתן ארכות לביצוען".

בפסק דין שניתן ביום 10.5.2016 בבית המשפט העליון בר"ם 468/16, הוינגמן ובניו נגד הועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון וע"א 7084/13 בר יהודה בע"מ נגד הועדה המקומית לתכנון ובנייה שומרון ואח' בוטלה "הלכה קנית" ונקבע כי במידה ואושרה תוכנית משביחה על קרקע המוחזקת על ידי יזם בתקופת הסכם פיתוח, על היזם יהיה לשלם היטל השבחה וכיוצא מזה היזם ייחשב כחוכר לדורות גם לצורך החלטת ההחלטות לעניין "דמי היתר", "הפרשי ערך" והחזר היטל השבחה ששילם.

עברו שמונה שנים ממועד פס"ד בלוך וטרם התקבלה החלטה מועצת מקרקעי ישראל לפיה תשלומי היטל השבחה, ככל שיחולו, יופחתו באופן גורף מתשלומי דמי החכירה המהוונים ו/או דמי השימוש לרמ"י.

ראו גם חוזרינו מס' 58/2021 הפחתת דמי חכירה מהוונים בסכום תשלום היטל ההשבחה

ז. הקצאת מגרשים בדרך של ועדות קבלה בישובים שאינם בנגב ובגליל

חסם משמעותי לשיווק מגרשי מגורים בישובים חקלאיים, הוא שלילת זכות ההמלצה (באמצעות ועדות קבלה) מישובים שאינם בנגב ובגליל, זאת בעקבות החלטת הנהלת רמ"י 3212 על רקע חוק לתיקון פקודת האגודות השיתופיות (תיקון מספר 8). החלטת הנהלה זו, לא זו בלבד שפגעה באינטרס ההסתמכות של אותם הישובים אשר היו בעיצומו של הליך הקמת הרחבה בתחומם, לאחר שהשקיעו מזמנם ומכספם בפרויקט, אלא אף יוצרת את המשקל המכריע בשיקול הדעת לביטול הרחבות הישובים החקלאיים.

מאז התיקון בפקודה פורסמו החלטות מועצת מקרקעי ישראל מס' 1271, 1305, 1315, 1459, 1489, 1504 ו- 1547 [החלטה 1547 נכללה בפרק 8.6 בקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל] .
כמו כן נפנה תשומת הלב כי על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1445 שיווק מגרשי המגורים בעקבות הפחתת נחלות לא מאויישות ביישובים חקלאים שאינם בנגב ובגליל נדרשת המלצת האגודה ללא המלצת ועדת קבלה וללא מכרז.

להשגת יעדי צדק חלוקתי ובראש ובראשונה הורדת מחירי הדיור יש לפעול לשיווק מיידי של אלפי מגרשים במרכז הארץ להם יש תב"ע והם זמינים לשווק מיידי בדרך של ביטול הדרישה למכרז ושיווקם באמצעות ועדת קבלה.

ראו חוזרינו 55/2021 "הרחבת היקף הקצאת מגרשים בדרך של ועדת קבלה"

וחוזרינו 12/2022 "הגמשת התנאים להקצאת מגרשים בדרך של ועדת קבלה בנגב ובגליל" ובגליל"

ח. הטלת היטל השבחה על שינוי יעוד קרקעות חקלאיות

על פי הגדרת "חכירה לדורות" בסעיף 1 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן ה"חוק") ועל פי הנוסח הקיים של סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק, על מרבית מקרקעי ישראל החכורים לדורות לרבות קרקעות שיש למחזיקיהם הזכות להתקשר עם רשות מקרקעי ישראל בחוזי חכירה לדורות לפי החלטת מועצת מקרקעי ישראל - לא חל היטל השבחה.

בפסק דין בלוך (רע"א 725/05 הועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' עוזי ושפרה בלוך), אשר ניתן על ידי ביהמ"ש העליון ביום 3.9.2014, נקבע כי יש לראות בבני רשות בחלקות המגורים בנחלות במשבצות הישובים החקלאיים כחוכרים לדורות, לצורך חיובם בתשלום היטל השבחה.

למרות פס"ד האמור לעיל, מדובר בשינוי קטן בלבד, שכן הוראות סעיף 21 לתוספת השלישית, המחריגות קרקע חקלאית שיעודה שונה מחבות בהיטל השבחה – טרם תוקנו.

הוראות אלו מפלות לרעה ופוגעות פגיעה קשה במקורות הפיתוח, והתשתיות בעיקר באזורי עדיפות, בהם מקרקעי ישראל הינם מרבית קרקעות הישובים.
על מנת לתקן את העיוות הכלכלי וליצור מקורות לתשתיות ופיתוח אזורי עדיפות, מוצע לתקן את סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק.

במקביל, מוצע לקבוע כי סכומי היטל ההשבחה יופחתו מתשלומי רכישת אותן זכויות מרמ"י.

התיקון המוצע בסעיף 21 יבטל פיסקה שהתווספה לחוק בתיקון מס' 48 משנת 1999, על רקע הליקויים בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 727, לפיה בעל זכויות חקלאיות היה חייב בהיטל השבחה על מלוא הזכויות בקרקע למרות שלאחר שינוי הייעוד היה זכאי לקבל 27% או 13.5% בלבד מהזכויות הקרקע.

מעת שהחלטה 727 חלפה מהעולם לפני כ-20 שנים היה מקום לבטל פיסקה זו וכתוצאה מכך יחול היטל השבחה מלא על כל חוכר לדורות כאמור לעיל.

ט. חיזוק עצמאותה של מועצת מקרקע ישראל בקביעת מדיניות קרקעית

עפ"י חוק רשות מקרקעי ישראל- תש"ך- 1960, מועצת מקרקעי ישראל הוקמה על מנת "שתקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה תפעל הרשות, תפקח על פעולות הרשות ותאשר הצעת תקציבה שיקבע בחוק" (סעיף 3 לחוק).
יצוין כי לקראת ישיבת מועצת מקרקעי ישראל שהתקיימה ב- 15.7.2015 הונחה הצעה בעניין הקמת "מטה מועצת מקרקעי ישראל" להצעה צורפו דברי ההסבר הבאים:

"הדוח המיוחד של מבקר המדינה בנושא משבר הדיור (מיום 25.2.2015), הצביע על שורה של כשלים וחסמים המכבידים על שוק הדיור בישראל. בהיבט המדיניות עוסק הדוח בשני היבטי מאקרו עיקריים: ראשית, היעדר אסטרטגיה שיטתית ומתואמת בין כלל הגופים הממשלתיים העוסקים בדיור. שנית, היעדר פיקוח, מעקב ובקרה, בכל הנוגע לשרשרת היצור של הדירה.

במסגרת הביקורת קובע המבקר כי המועצה לא מילאה באופן מיטבי את תפקידה כגוף המוביל את מדיניות המקרקעין, כמו גם נכשלה בפיקוח על אופן ביצוע המדיניות ועמידת רמ"י ביעדים האיכותיים והכמותיים הנגזרים מהמדיניות הממשלתית.

במטרה לפעול ליישום לקחי דוח הביקורת, מוצע להקים בצמוד למועצה גוף מטה רזה ומקצועי, שיסייע לחברי המועצה לתקן את הכשלים עליהם הצביע הדוח.

לגוף יוצבו שלוש מטרות עיקריות:

1. ייעוץ והתווית מדיניות מקרקעין דינמית ורלוונטית לטווח הקצר ולטווח הארוך;

2. ביצוע מעקב ובקרה בזמן אמת אחר ביצוע מדיניות רשות מקרקעי ישראל בשטח;

3. ריכוז הפעילות האדמיניסטרטיבית של מועצת מקרקעי ישראל.

חשיבותו של גוף המטה מתחדדת על רקע תיקון מס' 7 לחוק רשות מקרקעי ישראל. על פי תיקון זה, מורכבת המועצה ממנכ"לי משרדי ממשלה בלבד, ולא כוללת כל גוף מקצועי המכוון את פעילותה. במצב הדברים כיום, כאשר שוק המקרקעין נמצא במשבר חמור, נדרש אפוא גוף מטה שיציע מדיניות המבוססת על מחקרים ותכנון ארוך טווח, כמו גם יוודא את יישום החלטות המועצה בפועל."

בדוח שנתי 68ג של מבקר המדינה שפורסם ביום 8.5.2018, פרק שכותרתו "רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) - עבודת מטה וסדרי קבלת החלטות במועצת מקרקעי ישראל".

הדו"ח מפרט את הליקויים העיקריים בעבודת המטה לפני קבלת החלטות, בנוגע לסדר היום של המועצה, בנוגע לכשלים של המועצה בפיקוח על פעולות רמ"י וליקויים במעקב אחר ביצוע ההחלטות, בנוגע לליקויים בהרכב המועצה, ומפרט סדרה של המלצות.

בסופו של דבר ההצעה לא הועלתה עד היום לדיון בישיבות המועצה.

אנו תקווה כי ייושמו לקחי דו"ח ביקורת המדינה ובכך תתחזק מועצת מקרקעי ישראל כגוף מקצועי הקובע מדיניות ותגדל יכולתה של הממשלה לממש את יעדיה החברתיים/ הכלכליים בתחום המקרקעין.

לעניין זה ראו חוזרנו מס' 36/2018 "עבודת מטה וסדרי קבלת החלטות במועצת מקרקעי ישראל"

 

כולנו תקווה כי בשנה הבאה יוכרו הלכה למעשה הזכויות המלאות שיש למושבים, לקיבוצים ולחבריהם בנחלות החקלאיות, בשטח המחנה ובחלקות המגורים.

הכרה זו תוציא את רמ"י ממעורבותה המכבידה בניהול חלקות המגורים ותהווה מנוף ליצירת מקורות תעסוקה לצמיחה ולעיבוי מידי של מעל 100,000 מגרשים, רובם בפריפריה.

מי ייתן ויתקיים בנו דברי הנביא ישעיהו: "פַּתֵּחַ חַרְצֻבּוֹת רֶשַׁע, הַתֵּר אֲגֻדּוֹת מוֹטָה, וְשַׁלַּח רְצוּצִים חָפְשִׁים, וְכָל מוֹטָה תְּנַתֵּקוּ" (ישעיהו נ"ח, ו).