מבדיקת נתונים בקיבוצים רבים, הן בקיבוצים שהצטרפו למתווה מחלקי חשמל היסטוריים והן אלו שנמנעו עד כה להצטרף, עולה כי קיימת חשיבות מעשית מהמעלה הראשונה לבחינה כלכלית מחודשת של חלופת חיבור ישיר ופרטני של צרכני המשנה לחברת חשמל. מסמך זה מהווה רקע והסבר לבחינה זו.

חיבור פרטני

בעבר, ובייחוד בעידן שעד צאת חוק משק החשמל והטמעתו, עברו ישובים שיתופיים (רובם ככולם מושבים שיתופיים) ממבנה של אספקה מרוכזת של החשמל לאספקה ישירה ופרטנית של החשמל, היינו: אספקה ישירה מחברת החשמל אל צרכני המשנה בתחום הישוב.

מעבר זה נעשה לאחר בחינה כלכלית והשוואתית בין שתי שיטות אספקת החשמל.

בשנת 1996 פורסם חוק משק החשמל, תשנ"ו-1996 (להלן - חוק משק החשמל) לפיו נדרש כל מחלק וספק חשמל לקבל רשיון מאת הרשות לשירותים ציבוריים (חשמל) (להלן - רשות החשמל).

לאחר צאת חוק משק החשמל, נמנעה חברת החשמל כמעט לחלוטין מהעברת ישובים שיתופיים ממבנה של אספקה מרוכזת לאספקה ישירה ופרטנית, וזאת - למיטב הידיעה - עקב הטענה כי אין כיסוי תעריפי לשינוי זה. חברת החשמל ביצעה בקיבוץ גשר הזיו תחשיב כלכלי מפורט, על יסוד נתוני אמת, של המעבר לאספקה ישירה ופרטנית, והגיעה למסקנה כי מדובר - מנקודת מבטה - בפרויקט גרעוני והפסדי.

על רקע זה פנה קיבוץ מצובה - באמצעות עו"ד רון רוגין - לאכוף על חברת החשמל אספקה פרטנית של חשמל; ת.א. (חי') 818/06 קיבוץ מצובה ואח' נ. חברת החשמל.

בסופו של דבר, לאחר מאבק משפטי, חויבה חברת החשמל לנקוט את הפעולות הדרושות לחיבור ישיר של כלל הצרכנים לקיבוץ מצובה במישרין לרשת החשמל.

הפחתת תעריפי חשמל

במקביל, החלה רשות החשמל בהסדרה של תעריפי החשמל לצרכנים הרוכשים חשמל במרוכז ומספקים לאחרים.

הסדרה זו נבעה, בין היתר מהעלאת עיוות הנטל הכלכלי הנובע מאספקת החשמל המרוכזת על ידי המגזר הדרוזי (רמת הגולן) ועל ידי קיבוצים (פניות עו"ד רוגין).

בתאריך 13.07.2004 קיבלה רשות החשמל בישיבתה מס' 145 את החלטה מס' 2 בה קבעה תעריף חדש למכירה מרוכזת בתעו"ז מתח נמוך. תעריף זה הוחל על צרכני מתח נמוך המחלקים ומספקים חשמל על יסוד הסדרים היסטוריים - ואלו הם קיבוצים - עם ספק שירות חיוני (הכוונה לחברת חשמל).

הרעיון בהחלת התעריף היה, כדברי ההסבר להחלטת רשות החשמל - ש-"צרכנים מסוימים (בעיקר קיבוצים, קניונים ואתרי קרוונים) שרכשו חשמל במכירה מרוכזת, הקימו, תפעלו ותחזקו את רשתות המתח הנמוך, וחיברו את צרכניהם לרשת הפרטית שלהם; ושילמו במקביל לספק שירות חיוני תעריף צריכה עבור שימוש בתשתיות כל מקטע החלוקה במתח נמוך כולל הקווים על ציודם ככל צרכן מתח נמוך. בהחלטה זו מכירה הרשות בייחודיות צרכנים אלה ומגדירה תעריף מכירה מרוכזת לצרכנים במתח נמוך שמוכרים לאחרים... ".

כעבור כשנה, בתאריך 14.06.2005 החליטה רשות החשמל בישיבה מס' 159 את החלטה מס' 2 לפיה נקבע תעריף מכירה מרוכזת בתעו"ז מתח גבוה. ההנמקה להחלטה היתה שבדומה להחלטה הקודמת ראתה רשות החשמל הצדקה להפחית את עלויות החשמל של רוכש חשמל במרוכז במתח גבוה כמו במתח נמוך.

אלא שתעריף זה הוחל אך ורק על חברת החשמל המזרח ירושלמית (חמ"י). כתוצאה מכך הוגשה תביעה ע"י עו"ד רון רוגין, בשם 150 קיבוצים, להחלת התעריף של מכירה מרוכזת גם על הקיבוצים הרוכשים חשמל במתח גבוה, והמחלקים ומספקים חשמל לאחרים, קרי חברי הקיבוץ ומפעליו, בייחוד לגבי התקופה שהחל מהגדרת תעריף מכירה מרוכזת לתעו"ז מתח גבוה (ינואר 2006) ועד ולאפשרות המעשית להחלת ההסדר (סוף 2009).

תביעה זו הסתיימה בפשרה וראו על כך בהרחבה בחוזרנו מס' 116/2016 "הסדרה עקרונית של המחלוקת הכספית עם חברת חשמל".

הסדרת רישוי של חלוקה ואספקת חשמל

במקביל, לאור חקיקת משק החשמל, החלה רשות החשמל בניסיונות להסדרת המצב האנומאלי של מאות ספקי חשמל היסטוריים, אליהם נמשכת מכירת החשמל בצורה מרוכזת.

החלטת רשות החשמל מס' 1 מישיבתה מס' 272 מיום 11.08.2009 קבעה מנגנון רישוי להמשך רכישה מרוכזת של חשמל על ידי הקיבוץ מחברת החשמל, חלוקתו ואספקתו לצרכני המשנה בקיבוץ. ההחלטה איפשרה לקיבוצים לבחור בשלוש אפשרויות:

א. המשך רכישה מרוכזת של חשמל ואספקה לצרכני משנה - קיבוצים אלו נדרשו להצטרף למתווה המגדיר אותם מחלק היסטורי. המתווה הטיל נטלים על הקיבוץ (תנאי סף ולוח זמנים). העמידה במתווה תהווה אבן דרך לקבלת רשיון חלוקה ואספקה; בשלב ראשון ניתן, לעיתים, רישיון מותנה והגדרה כ'מחלק חשמל היסטורי', תוך החלת תעריף 'מכירה מרוכזת' במתח גבוה (ראשון הקיבוצים שסווג כך היה קיבוץ מעגן מיכאל).

ב. קיבוצים שיתופיים קלאסיים - קיבוצים שאינם עוסקים כלל באספקה מסחרית של חשמל, יכלו לפנות ולבקש הכרה כצרכן (במקרה בו אין כלל מונים לצרכני ותושבי הקיבוץ); למעשה, זהו קיבוץ מסורתי המהווה צרכן יחיד בהתאם לנהוג בימים עברו. מספר מצומצם ביותר של קיבוצים שיתופיים עשו כן.

ג. מעבר לאספקה פרטנית - אלו הם קיבוצים המעוניינים שחברת חשמל (או כל ספק מוכר) יחלקו ויספקו, באופן ישיר, חשמל לכל אחד מחברי ותושבי הקיבוץ ועסקי הקיבוץ. הרשות קבעה מתווה - בלתי עביר ומורכב - לביצוע מעבר זה ומתן הרישיון לחלוקה ואספקה של חשמל לגוף אחר; "הגוף האחר" יכול להיות גם חברת החשמל.

ניתוב הקיבוצים למתווה 'מחלק חשמל היסטורי'

בפועל, רשות החשמל נקטה מדיניות של דחיקת הקיבוצים למסלול של 'מחלק חשמל היסטורי'. הלכה למעשה, היא הערימה קשיים מרובים בפני קיבוצים, המבקשים לעבור - כנהוג בכלל הישובים בישראל (ובכלל זה ישובי המרחב הכפרי) - לאספקת חשמל ישירה ופרטנית לכלל צרכני המשנה בקיבוץ.

מבלי להרחיב יצוין, מלכתחילה קבעה החלטה מס' 1 בישיבה 272 פרק זמן בלתי ריאלי לקיבוצים למסירת הודעה על הבחירה (פרק זמן של שלושה חודשים). ההחלטה המקורית, החלטה מס' 1 מישיבה מס' 279 של הרשות בתאריך 08.11.2009, קבעה כי המועד של שלושת החודשים - מועד קבלת החלטה ע"י הקיבוץ - יידחה לשלושה חודשים ממועד קבלת החלטה משלימה לעניין מנגנון התחשבנות אשר על פיו תקבע הרשות את שווי הרשת אשר תועבר לבעלותו של מחלק אחר.

אלא, שבתאריך 03.01.2013 (מעל לשלוש שנים אחרי שרשות החשמל הודיעה על המתווה) יצאה לאוויר העולם החלטה מס' 8 בישיבה מס' 391, ולאחריה החלטה מס' 7 (972) בישיבה מס' 461 מתאריך 11.05.2015.

בהחלטות אלו נקבעו תנאים דרקוניים טרם העברה לאספקה פרטנית של החשמל על ידי חברת חשמל.

כך לדוגמא, סעיף 4.(ב). להחלטה קובע כי על חברת חשמל להוכיח, במסמך כלכלי נפרד, כי ההתקשרות עם הקיבוץ היא כדאית מבחינה כלכלית, וזאת בהתבסס על ניתוח תזרים מזומנים מהוון (Discounted Cash Flow), הכולל את סך ההכנסות וההוצאות הנובעות מהסכם שייחתם בין הקיבוץ לחברת החשמל.

יודגש, כי אין ישוב בארץ הנדרש להוכיח כי ההתקשרות והאספקה הישירה והפרטנית לחצר הצרכן, תהיה רווחית עבור חברת החשמל. נהפוך הוא: היות והישובים הכפריים הקטנים, כמו קיבוצים, הם ישובים מרוחקים וקטנים יחסית, הרי שבדרך כלל יש להניח כי ההתקשרות, היינו - אספקה פרטנית של חשמל לצרכני המשנה (צרכני הקצה) בקיבוץ, לאו דווקא תהיה רווחית.

לאחר סיום ההליך המשפטי בעניין הנחת הגבייה המרוכזת, בייחוד לגבי התקופה שבין 2006 ועד 2009, נערכה פנייה על ידי עו"ד רון רוגין לרשות החשמל בדרישה להסיר את החסמים הרגולטוריים והמינהליים בפני קיבוצים המבקשים לעבור לאספקת חשמל פרטנית. רשות החשמל השיבה כי היא עדיין בוחנת סוגיות מסוימות בענין המעבר לאספקה ישירה (חיבור פרטני) אולם בשלב זה יש לקיים את הדרישות של החלטות 391 מה-03.01.2013 ו-461 מה-11.05.2015.

המעבר לאספקה פרטנית של חשמל - שיקולים כלכליים ושיקולים עקרוניים-ערכיים

הכרעה בשאלת המעבר לאספקת חשמל ישירה ופרטנית מחייבת הבחנה בין שני סוגי שיקולים: שיקולים כלכליים ושיקולים לא-כלכליים.

עניינם של השיקולים הכלכליים הוא בשאלת הכדאיות הכלכלית, לטווח הקצר, הבינוני והארוך של המעבר של קיבוץ מאספקה מרוכזת לאספקת חשמל ישירה ופרטנית, דהיינו: האם הקהילה הקיבוצית בכללותה - הקיבוץ וחברי הקיבוץ - יידרשו לשלם פחות עבור צריכת החשמל באיכות הגבוהה הנוהגת בישראל.

עניינם של השיקולים הלא-כלכליים הוא השפעת היבטים עקרוניים וערכיים או היבטים אסטרטגיים (דוגמת בעלות קיבוץ, בעצמו או עם שותפים, על תחנת כוח או מתקן לייצור והולכה של חשמל) על ההחלטה בדבר המעבר מאספקה מרוכזת אל אספקה ישירה ופרטנית של חשמל.

פירוט השיקולים המרכזיים בהכרעה: אספקה פרטנית או מכירה מרוכזת

חתך צריכת החשמל:  ככל שנתון יחס נכבד יותר של צריכת החשמל בקיבוץ - של צרכנים ביתיים (צרכנים 'קשיחים' בבחינת התזמון והצריכה) ביחס לצרכנים עסקיים - כך גדלה הכדאיות למעבר לאספקה פרטנית.

פחת חשמל: אורך קוי החלוקה, עקב הפיזור הנרחב של הצרכנים בקיבוץ, הגורמים לפחת מעל לממוצע שנקבע באמות המידה.

בקיבוצים רבים ישנם שיעורי פחת חשמל פיזיים גבוהים (4% ואף למעלה מכך) הנובעים הן עקב פריסת אורך קווי החשמל והן עקב איכות ירודה.

בניה, תפעול ואחזקת רשת החשמל: בחינת גיל רשת החלוקה והאספקה וסכומי ההשקעות הנדרשים לעמידה בתנאי הסף של רשת תקנית, כולל הוצאות תחזוקה העולות ככל שהמערכת מיושנת יותר.

הוצאות תקורה: מניה, חיוב ומעקב של חיובי חשמל.

סיכון אשראי: סיכון חובות רעים המוטל על מחלקי חשמל היסטוריים ופערי תזרים בין מועד התשלום לחברת החשמל מול מועד הגבייה מצרכני המשנה.

אחריות כוללת-פלילית ואזרחית: במבנה הייחודי של אספקה מרוכזת של חשמל, הרי שמכלול האחריות (הפלילית והאזרחית) הכרוכה במשק החשמל בתחומי הקיבוץ מוטלת על כתפי הקיבוץ ונושאי המשרה בו. כך, למשל, כֶּשֶל בטיחותי ברשת החשמל עלול לגרום אירוע של מוות, או נזק גוף (התחשמלות) או נזק רכוש (דוגמת שריפה).

העובדה שקשה לכַמֵת בערכים כספיים, בצורה מדויקת, את הסיכון לאחריות פלילית או אזרחית עקב המבנה של אספקת חשמל מרוכזת לנקודת הכניסה לקיבוץ, איננה מצדיקה נטייה לעצום עיניים מול סיכון זה. בשני העשורים האחרונים אירעו מספר מקרים של אסון או כמעט-אסון בעל משמעות פלילית ברשתות החשמל בקיבוצים.

'מלכודת הדבש' והצורך במחשבה פתוחה, כולל שקלול מלוא העלויות הכלכליות של אספקה מרוכזת

ההצטרפות של הקיבוץ למתווה 'מחלק חשמל היסטורי' עלולה לקָבֵּע ולהנציח את המציאות המבנית (המעוותת) של אספקה מרוכזת של חשמל.

עד כה צורפו כ"מחלק הסטורי" 154 קיבוצים אשר קיבלו רשיון מותנה; רשיון כזה אינו סוף פסוק.

קיבוצים רבים נדחקים, אם כן, לסוג של 'מלכודת דבש': הנחה מסוימת בתעריף החשמל, כנגד הבנה (משתמעת), שלא לבקש מעבר לאספקת חשמל ישירה ופרטנית.

כלל אצבע: כדאיות מעבר לאספקה פרטנית בקיבוצים בעלי רשת מוזנחת וצריכת חשמל למגורים

מן הראוי לחדד את הנקודה הבאה - בקיבוצים רבים בישראל, ובייחוד בקיבוצים בהם אין רשת חשמל חדישה ומודרנית או בקיבוצים בהם רוב הצריכה היא של מגזר המגורים (או העסקים הקטנים הפעילים במשך שעות 'פסגה' ו'גבע' של תעו"ז), ישנה כדאיות מובהקת למעבר לחשמל באספקה ישירה ופרטנית, אף בהשוואה לתעריפי 'מחלק חשמל היסטורי'.

מסקנה זו מתחזקת לאור העובדה שבקיבוצים רבים ישנם אזורים שלמים בהם אספקת החשמל היא מתחת לנורמה הנוהגת במדינת ישראל, ובכלל זה במרחב הכפרי (דוגמת יישובי המשק המשפחתי). אספקת חשמל ירודה זו באה לידי ביטוי בשניים אלה:

• משך הפסקות החשמל בקיבוץ (או בשכונות מסוימות בקיבוץ).

• איכות החשמל (כגון - קושי במתן אספקת חשמל תלת-פאזי, קושי בהספק ובעוצמת החשמל וכיוצא בזה).

סוגיית משק החשמל בקיבוץ בכלל, ומבנה האספקה בפרט, היא אחת הסוגיות האסטרטגיות המרכזיות לאיכות חיי הקהילה הקיבוצית ופיתוחה האנושי והכלכלי.

כל החלטה בסוגיה אסטרטגית זו איננה יכולה להיעשות מתוך הנחה כי 'יש לקבל את הדין' ולהישאר מחוץ למחנה של כלל החברה הישראלית (זאת אומרת, להישאר במתכונת של אספקת חשמל מרוכזת). הכרעה כזו חייבת לבחון את חלופת מצובה (ורוב המושבים השיתופיים ובנוסף - קיבוץ גשר הזיו וקיבוץ סער), היינו - חלופת אספקת חשמל ישירה ופרטנית.

בחינה מקצועית ואובייקטיבית - המשקללת בתוכה, על יסוד נתוני אמת, את מלוא העלויות הכרוכות במבנה של אספקה מרוכזת של חשמל - מובילה, במקרים רבים, למסקנה על פיה ההחלטה הכלכלית הנכונה הינה דרישה למעבר לאספקת חשמל ישירה ופרטנית.

לפרטים ולהבהרות ניתן לפנות למר אריאל וייל במשרדנו בעפולה.