חוכרים רבים בישובים חקלאיים נדרשים על ידי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) לתשלום דמי שימוש בגין "שימושים חורגים" (כהגדרת רמ"י), המחושב עבור תקופת עבר ארוכה מ- 7 שנים, זאת למרות מגבלת ההתיישנות הקבועה בחוק ההתיישנות, התשי"ח-1958.
חוק ההתיישנות
סעיף 5 לחוק ההתיישנות, התשי"ח-1958 (להלן: "חוק ההתיישנות"). קובע כי התקופה שבה מתיישנת תביעה, שאינה במקרקעין (שלא הוגשה בגינה תובענה), בחלוף 7 שנים מהמועד "שבו נולדה עילת התובענה" (סעיף 6 לחוק).
ההגדרה המקובלת של המונח "עילה" לצורך חוק ההתיישנות היא התקיימותן של כלל העובדות הנדרשות לביסוס תביעה המזכות את התובע בסעד המבוקש.
כלומר, חוק ההתיישנות מקים מחסום דיוני בפני רמ"י המונע הגשת תביעות משפטיות כנגד מי שחובותיו נולדו במועד שקדם לתקופת ההתיישנות (7שנים).
למרות המגבלה האמורה, רמ"י עוקפת את הוראות החוק, ופועלת לגביית חובות עבר מעבר לתקופת ההתיישנות, כפי שיפורט בהמשך.
מדיניות רמ"י
בנוהל 31.23 שעניינו: שינוי ניצול ו/ או יעוד מגרש במגורים ותעסוקה מיום 9.4.2006 נקבע כך (בסעיף 5.3.6):
"גביית חובות אשר עברו למעלה מ – 7 שנים ממועד גיבושם הסבר :
תקופת התיישנות לעניין דרישה כספית, שלא הוגשה בגינה תביעה, היא 7 שנים. תקופה זו מתחילה להימנות ביום בו נולדה עילת התובענה, קרי, המועד בו היה אמור החוב להיפרע. על אף שניתן להגיש תביעה משפטית רק בגין חובות שטרם עברו 7 שנים ממועד גיבושם, אין משמעות הדבר כי לא ניתן לגבותם. בביצוע עסקת שינוי יעוד ו/או עסקה לשימוש חורג יש להתנות את ביצוע העסקה בתשלום חובות דמי חכירה וחובות אחרים גם אם חלפו למעלה מ-7 שנים מיום גיבוש החוב." (הדגשה שלי- ב.מ).
מדיניות זו של רמ"י כללה, בין היתר, מנגנון "גבייה פאסיבית" - מניעת שירות מצידה לחייבים (גם בחובות שהתיישנו), עד לתשלום מלוא החוב.
ביום 11.7.2010 הוגשה לביהמ"ש המחוזי בת"א בקשה לאישור תובענה ייצוגית כנגד רמ"י בעניין מדיניותה לגבי גביית חובות מעבר לתקופת ההתיישנות ומדיניות ה"גבייה הפאסיבית (ת"צ 5127-07-10 שרה כפתורי נ' מינהל מקרקעי ישראל).
תובענה זו בנוסף לשני פס"ד תקדימיים שנתקבלו באותה תקופה (יפורטו בהמשך), הובילו לקבלת החלטת הנהלת רמ"י מס' 2841 מיום 16.11.2010 שעניינה: גביית חובות בהתיישנות. אשר קבעה כך (בסיכום):
"ככלל, המינהל לא ייגבה חובות שהתגבשו לפני יותר מ-7 שנים.
המינהל יפעל לביטול הפעולה המתבצעת עד כה ..."
הוראות החלטה 2841 לא יושמו במלואן לאורך זמן וביום 3.5.2011 התקבלה החלטת הנהלה מס' 2953, אשר צמצמה (מאוד) את הוראות החלטה 2841 וקבעה כי יחולו לגבי דמי חכירה שנתיים (דח"ש) בלבד:
"בהמשך להחלטת הנהלה 2841 מיום 16.11.2011, להלן מספא הבהרות בנוגע לגביית חובות בהתיישנות:
הכלל שהתקבל בהחלטת ההנהלה הינו כי המינהל לא יגבה חובות שהתגבשו לפני יותר מ-7 שנים.
חובות – חובות דח"ש בלבד.
הסבר: לגבי חובות דח"ש ישנה הנחה שחוכר ששילם מדי שנה לא שמר קבלות יותר מ-7 שנים אחורה. זאת בניגוד, למשל, לדמי שימוש, אשר עולים אגב הסדרת שימושים ונבחנים בהקשר הכולל, או דמי הסכמה, לגביהם העילה לחיוב נוצרת במועד הסכמת המינהל להעברת זכויות."
נדגיש כי גם בנוגע לחובות דח"ש צומצמה תחולת החלטה 2841 למקרים חריגים בלבד.
מדיניות מועצת מקרקעי ישראל
מדיניות רמ"י ומדיניות מועצת מקרקעי ישראל, אינה חופפת, כך, כאמור, גם בעניין גביית חובות דמי שימוש.
סעיף 4 להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1101 מיום 26.6.2007, קבע כי עבור שימושים חורגים בתקופה שקדמה להחלטה 1101, ישלם בעל הזכויות בנחלה לרמ"י, תשלום בשיעור של 5% מערך הקרקע ששימשה לתעסוקה לא חקלאית, לכל שנה שבה נעשה שימוש כאמור, ולא שולמה תמורתו.
בנוסף, כדי לתמרץ הסדרה מהירה של חובות העבר, נקבע כי בעל זכויות שיסדיר את השימושים הלא מוסדרים בנחלה, בתוך שנתיים מיום אישור החלטה 1101, יחויב בתשלום 5% בגין חובות העבר, רק עבור 4 השנים שקדמו להחלטה, משמע עד לסכום מרבי של 20% מערך הקרקע, אפילו משך השימוש היה ארוך יותר.
גם בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1265 מיום 29.10.2012 (החליפה את החלטה 1101), נקבע מנגנון דומה (בס' 4.2 להחלטה):
"4.2.1 בגין חובות עבר שנוצרו עד למועד אישורה של החלטה זו - 5% מערך הקרקע לשנה עבור תקופה של 4 שנים בלבד (20% מערך הקרקע במצטבר לתקופה שקדמה להחלטה זו, גם אם משך השימוש הבלתי מוסדר לתעסוקה לא חקלאית היה ארוך יותר)."
4.2.2 בגין חובות עבר שנוצרו ממועד אישורה של החלטה זו ועד למועד ההסדרה בפועל –5% מערך הקרקע לשנה או החלק היחסי ממנה."
בפועל, רמ"י גובה דמי שימוש בגין שימושי עבר לגבי תקופה הגדולה מ-4 שנים ממעוד אישור החלטה 1265 (29.10.2012)
לאחרונה אף הוגשה לביהמ"ש המחוזי (מרכז) תובענה ייצוגית כנגד רמ"י, בעניין אי החלת ההוראות שנקבע בהחלטה 1265, על ידי משרד עו"ד רדעי-גדות. (8355-01-14 מלמד נ' מינהל מקרקעי ישראל).
"מתווה קרישפין" – הקדמת תחילת תקופת החכירה במקום דרישת דמי שימוש
במסגרת נוהל אגף חקלאי מס' 63 מיום 8.8.1999, אשר הוצא ע"י מנהל אגף החקלאי דאז, מר דרור קרישפין, נקבע מתווה להסדרת שימושים חורגים, לפיו, יערך חשבון, ע"פ שומה לתאריך תחילת השימוש וייחתם חוזה חכירה מהוון מתחילת תקופת השימוש.
מטרת יישום הנוהל קידום ועידוד הסדרת השימושים הלא חקלאיים במשבצת הנחלות ומניעת תשלומי יתר, מעבר לערך הקרקע בה נעשה השימוש.
לדעתנו יישום הנוהל יביא להקטנה משמעותית בחיכוך בין רמ"י לחוכרים ויקדם יישומי החלטות 1355, 1366 ו-1380 בעניין זכויות חלקות המגורים בקיבוצים ובמושבים לרבות מימוש המטרה החשובה של חתימה על חוזה החכירה לדורות.
פסיקת ביהמ"ש
בבג"צ פורום הערים העצמאיות (בג"צ 127/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל) נדונה חוקיות החלטה 1101 ובין היתר, אף מנגנון הסדרת השימושים החורגים:
אין מקום להתערבותנו גם בנוגע לגובה דמי החכירה שנקבעו בגין שימושים אלה, והגבלת תשלום החובות אך ל-4 שנים לאחור. כפי שהוסבר, המועצה ביקשה לתמרץ את החוכרים להסדיר את השימושים הבלתי חוקיים הקיימים בנחלות בהיקף נרחב. אשר על-כן, היה עליה לקבוע סכום שבאין אכיפה אקטיבית, יביא את החוכר להסדרת השימושים שהוא עושה בקרקע – דבר שכשלעצמו כרוך בודאי בתשלום בלתי מבוטל."
ביהמ"ש שב ומדגיש:
"חיוב החוכר בתשלום עבור השימושים הבלתי חוקיים לאורך כלל השנים שבהם נעשה בהם שימוש, עלול להביא את הסכום שבו יחויב החוכר לגובה שבו הוא לא יוכל לעמוד, או שתשלומו לא יהיה כדאי עבורו, בהשוואה לחלופה של המשך הבנייה בלתי מוסדרת, שלא זוכה לאכיפה."
בנוסף, מתייחס ביהמ"ש לאפשרות גביית דמי השימוש עבור כל אורך השימוש וקובע כי מנגנון כזה:
"עלול לעורר התדיינות בינו (החוכר) לבין המועצה בשאלת מספר השנים המדויק שבו נעשה שימוש לא חוקי, דבר שיאריך את משך הזמן שהשימוש הבלתי מוסדר – על כל נזקיו – מוסיף לעמוד, בניגוד למטרה בדבר צמצום המגע בין החוכר לבין המינהל, שהוגדרה על-ידי ועדת הבר כאחת מן המטרות המרכזיות שביסוד ההסדר החדש."
בפרשת מרצקי (4724-08-07 יהושוע מרצקי נגד מינהל מקרקעי ישראל), נדונה, בין היתר, תוקפן של הנחיות היועמ"ש לרמ"י ביחס להחלטה 1101 (פורסמו ביום 11.7.2007) אשר קבעו:
"כנגד נתבעים אשר יסרבו להגיע להסדר כאמור תימשכנה התביעות להתנהל, כאשר לגבי תקופת העבר דמי השימוש ימשיכו להיות בשיעורים גבוהים שנקבעו (עפ"י החלטה 755) והמינהל יפעל להפסקת השימוש."
ביהמ"ש התייחס להנחיות שפורסמו וקבע כדלקמן:
"אשר להנחיה הרלבנטית שהובאה לעיל אנו סבורים כי הנחית היועצת המשפטית של המינהל שגויה ואינה עולה בקנה אחד עם לשונה של החלטה 1101. החלטה 1101 דנה ב"הסדרת חובות עבר", קרי כלל החובות שנוצרו בעבר ואין לקרוא בה החרגה באופן שהיא חלה רק לגבי חובות שאינם נדונים בהליכים משפטיים.
ההחלטה קובעת באופן בלתי מותנה כי בגין שימושים לתעסוקה לא חקלאית, ישלם בעל זכויות למינהל תשלום בגובה 5% מערך הקרקע בגין חובות עבר.." (הדגשה במקור).
בפס"ד 187/05 נעמה נסייר נ' עיריית נצרת עילית (מיום 20.6.2010), קבע ביהמ"ש העליון (לראשונה), כי הליך הגבייה המינהל על ידי הרשות הינו "תביעה לקיים זכות", כמובנה בסעיף 2 לחוק ההתיישנות, ולפיכך ניתן להעלות בגדרו טענת התיישנות, גם אם טענה זו נשמעת במסגרת פנייה יזומה של הנישום לביהמ"ש.
"נישום אשר הרשות מפעילה כלפיו הליך גבייה מינהלי רשאי להתגונן בטענה שחוב המס התיישן. טענת התיישנות זו נותרת טענת הגנה, הגם שאופן השמעתה הוא על דרך יזימת הליך- כיום, עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים."
ועדת רפלד - להסדרת שימושים בשטח המחנה בקיבוץ
לאחרונה, הוקם צוות ייעוץ לשר הבינוי והשיכון ויו"ר מועצת מקרקעי ישראל לבחינת ה"שימושים החורגים" בקיבוצים, אשר נועד לבחון המלצות בסוגיית הסדרת השימושים החורגים בשטח המחנה בקיבוץ, לרבות הגדרת השימושים וגיבוש מתווה להסדרתם.
הצוות, בראשותו של מנהל האגף החקלאי ברמ"י, עו"ד אסף רפלד, התכנס זה מכבר והחל בעבודתו.
חברי הצוות לפי כתב המינוי: "אסף רפלד, מנהל אגף חקלאי ברשות מקרקעי ישראל – ראש הצוות. מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, או מי מטעמו. יועמ"ש רשות מקרקעי ישראל, או מי מטעמו. נציג אגף תקציבים. מר יובל פונק, חטיבה להתיישבות. מר מירון הכהן, רשם האגודות השיתופיות, או מי מטעמו. נציג משרד רוה"מ".
בהופעת משרדנו בפני הצוות, המלצנו בין השאר על יישום "מתווה קרישפין" (אשר פורט לעיל) ועל עדכון שיעורי דמי השימוש, מקום בו שולם היטל השבחה (עדכון המתבקש לאור פס"ד בלוך).
אנו מעריכים כי, כחלק ממסקנות הצוות, יקבע מתווה הסדרת שימושים ריאלי הן בקיבוצים והן במושבים, אשר ימנע תשלומי יתר ויחיל הוראות מקלות לגבי תקופת העבר.
לפרטים נוספים ולהבהרות ניתן לפנות למשרדנו בת"א.