החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל קובעת, בין השאר, כי "קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד ליצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבים ולצרכיהם האחרים וכן לצרכי הייצור החקלאי."

בחוזה החכירה לדורות של אגודות המושבים והקיבוצים, נקבע כי מטרת החכירה היא, בין השאר, ל"משק חקלאי" (ובתנאים מסוימים ל"מפעל" לכל מטרה עסקית), לפיכך, ככל שנעשה שימוש החורג מהגדרה זו יהיה בעל הזכויות בקרקע צפוי לתשלום דמי שימוש בגין שימוש חורג מהחוזה או אף, במקרים קיצוניים במיוחד, לביטול חוזה החכירה בעקבות ההפרה.

מאז קבלת החלטה מס' 1 לעיל בשנת 1965 לעיל עבר המונח "שימוש חקלאי" כברת דרך ארוכה ואף לא פעם הגיעו המחלוקות ביחס לפירוש מונח זה לבתי המשפט.

במתן פירוש למונח "חקלאות", שממנו נגזר השימוש החקלאי, הסתייעו בתי המשפט בחוקים שונים ובמבחנים שעודכנו במרוצת הזמן, תוך שהם זונחים לעתים את ההגדרה המצומצמת והנוקשה, ומאמצים מבחנים תכליתיים העולים בקנה אחד עם התפתחות הטכנולוגיה בעשורים האחרונים.

נקדים ונאמר, כי לדעתנו ההגדרה הנכונה ביותר למונח "שימוש חקלאי" היא זו הניתנת בצו הרחבה בענף החקלאות של משרד התמ"ת, לפיו:

""משק" – כל משק או מקום עבודה בענפי החקלאות לכל סוגיה, לרבות עבודות אדמה, בעלי חיים מכל הסוגים, גננות לסוגיה, משתלות, טיפול, מיון, אריזה, או אחסנה של מוצרים טרקטורים וציוד מכני חקלאי כבד, תנובת משקים וכל עבודה או עיסוק הקשורים באלה;"

הגדרה דומה ניתן למצוא גם בפרסום הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בפרסומה "הסיווג האחיד של ענפי הכלכלה 1993" (פרסום טכני מס' 63):

"משקים העוסקים בייצור חקלאי כגון: גידולי שדה וירקות, גידול מטעים, גידול פרחים וצמחי נוי, גידול זרעים ושתילים, ייעור וגינון; גידול עופות, בקר צאן, דגים ובעלי חיים אחרים; מתן שירותים בתחום הגידולים הצמחיים וענפי החי; משקים מעורבים בתחום הגידולים הצמחיים וענפי החי או משקים בלתי מסווגים".

חקיקה

להלן מספר דוגמאות למשמעות הניתנת למונח חקלאות בדברי חקיקה שונים:

חוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, תשמ"א-1980 מגדיר בסעיף 4 כדלקמן:

"יצרן חקלאי" –

1. מגדל תוצרת חקלאית;

2. בעל מערכות ומיתקנים המשמשים, כולם או בעיקרם, לטיפול בתוצרת חקלאית בצורתה הטבעית, לרבות מיון, אריזה, קילוף וקירור;

"מפעל חקלאי" - כלל הנכסים המשמשים ליצרן חקלאי לשם הגשמת מטרת חוק זה;

"תוצרת חקלאית" - מוצרים מן החי או מן הצומח שנוצרו בתהליך הגידול, לרבות חמרי ריבוי המיועדים בעיקרם ליצוא;

"מבנה חקלאי" הוגדר בסעיף 1 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) כדלהלן:

"מבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית ומשמש לצורכי חקלאות;"

ההגדרה של קרקע חקלאית בסעיף 1 לחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז-1967 (להלן: "חוק ההתיישבות") היא:

"קרקע שנועדה לשמש לייצור תוצרת חקלאית, לגידול פרחים, למשתלה, לגידול בעלי חיים או להחזקתם או למרעה להם, או להחזקת ציוד חקלאי או מלאי חקלאי;"

פסיקת בתי משפט

בעניין פ.א.ב. שרותים (בר"ע 30/86 פ.א.ב. שרותים בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל), קבע הנשיא מ' שמגר כי עסק לאחסון חומרי הדברה לחקלאות אינו יכול להיחשב "שימוש בקרקע הדרוש במישרין לייצור חקלאי". נפסק כי יש לפרש את הביטוי "הדרוש במישרין לייצור חקלאי" בצמצום, כדי שרק שימוש הקשור בטבורו אל מלאכת הייצור החקלאי, ייחשב שימוש הדרוש במישרין לייצור.

בפרשת ביו-בי (בל 1333/03 כהן אסתר נ' המוסד לביטוח לאומי) קיבל בית המשפט תביעה שבה נידונה סוגיית מענק לחייל משוחרר שעבד בעבודה נדרשת, כמשמעותה בסעיף 174 לחוק הביטוח הלאומי. המחלוקת המשפטית הייתה האם ניתן לראות בעבודת התובעים במפעל "ביו-בי", בקיבוץ שדה אליהו, כעבודה חקלאית (ולכן עבודה נדרשת).

במפעל מגודלים דבורי בר לצורכי האבקה וגידול חרקים המשמשים חומרי הדברה טבעיים בגידולים חקלאיים. המפעל כולל שטח סגור וחממות, בהן מגדלים צמחים שעליהם מגדלים חרקים. דבורי הבר וההדברה הביולוגית שמיוצרים משמשים ככלי עזר למשקים חקלאיים.

ע"פ ההגדרה הקבועה בחוק ביטוח לאומי (לוח ח') "עבודה מועדפת ועבודה נדרשת" הינה

"באתרי גידולים חקלאיים ובתי אריזה: עבודה בלתי מקצועית, לרבות עבודת ניקיון ולמעט עבודה פקידותית". קרי, האפיון הקובע לעניין חוק ביטוח לאומי, הוא מקום העבודה ולא סוג העבודה המתבצעת. לכן נדרש בית המשפט לשאלה: האם מפעל ביו-בי הוא "אתר גידול חקלאי".

בית המשפט מתייחס, בין היתר, ל"סיווג האחיד של ענפי הכלכלה" שפורסם ע"י הלשכה לסטטיסטיקה, אשר מגדיר 'גידול דבורים' במסגרת ענף החקלאות. בנוסף, מתייחס להגדרת "משק" בצו ההרחבה בענף החקלאות: "כל משק או מקום עבודה בענפי החקלאות לכל סוגיה, לרבות עבודת אדמה, בעלי חיים מכל הסוגים.." (הדגשה במקור), וקובע:

"בהתאם לפרשנות התכליתית של הוראת חוק הביטוח הלאומי.. גידול של דבורים עונה להגדרה של "גידולים חקלאיים" ואין נפקא מינא לשימוש שנעשה באותו גידול חקלאי.

לענייננו, אין חשיבות לשימוש המיועד של הדבורים ומזיקים (שהם בעלי חיים – ייצור חקלאי), האם הם מיועדים לצריכה (כפי שהיה אילו הדבורים מיועדים לייצור דבש) או לשמש כלי להאבקה ולהדברה לחקלאיים".

בעניין אהרון גיזבורג (עת"מ 1118/00 אהרון גינזבורג נ' ועדת ערר מחוזית – מחוז מרכז) קיבל בית המשפט את עמדת ועדת ערר מחוזית ביחס לשאלת היותו של בית ספר לרכיבת סוסים שימוש חקלאי. ועדת ערר החליטה במקרה זה כי:

"... מסכימים אנו כי בית ספר לרכיבה על סוסים, טבעי שיתקיים בתחומי של חוות סוסים פעילה אשר כזו, אפשר שתקום בעיקר באזור בו מותרת פעילות חקלאית. נוכח האמור הרי שלהבדיל ממקרים אחרים בהם השימוש החורג הוא שימוש השונה לחלוטין וחסר כל קשר לשימוש חקלאי, הרי שבמקרה שלפנינו מדובר בשימוש הקרוב הרבה יותר לשימוש חקלאי ואף משלים אותו...".

בעניין זה ראו חוזרינו מס' 80/2004 – "תחולת השימוש החקלאי במקרקעי המדינה".

על אף הפסיקה לעיל, לאחרונה הוציא רמ"י דרישת תשלום לקיבוץ מגל, לפיה התבקש הקיבוץ לשלם דמי שימוש בגין הפעלת חוות סוסים טיפולית בטענה כי מדובר בשימוש מסחרי.

מקרה נוסף, שבו פירש בית המשפט בצמצום את ההגדרה החקלאית ניתן למצוא בעניין כפר ידידייה (ת"א 9059/04 מינהל מקרקעי ישראל נ' כפר ידידיה). בעניין זה עלתה השאלה האם ניהול כלביה ומרפאה וטרינרית הנם בגדר שימוש חקלאי במקרקעי ישראל.

בית המשפט דחה טענה זו תוך קביעה כי:

"טענת הנתבע שהמושג "שימוש חקלאי" התפתח בין השנים יחד עם התפתחות החקלאות כולה ועל כן כוללת אף כלביה ופנסיון לכלבים, וכי כל פירוש אחר יפגע קשות בכושר הפרנסה של החקלאים דינה להידחות מן הטעם שעסקינן בעסק מסחרי אשר בגדר פעולה כלכלית טהורה שנועדה להכניס כספים לכיסי הנתבע, ולא יכולה להיחשב כעיסוק חקלאי ואף אינה דרושה במישרין ליצור החקלאי. הנתבע אף לא הוכיח שהפנסיון או הכלביה דרושים לצורך עיסוקו החקלאי."

בעניין זה ראו חוזרנו מס' 58/2006 – "מהו שימוש חקלאי במקרקעי המדינה".

בעניין חוסיין (ת"פ 1305/04 הועדה המחוזית לתכנון ובניה נ' חוסיין) ביטא בית המשפט (כב' השופט ש. ברלינר) את הרציונל הבסיסי העומד בסוגיית השימוש החקלאי, ולפיו השימוש החקלאי בקרקע אינו רק בעיבוד האדמה וגידול בעלי חיים, אלא שימוש אשר שומר על ייעוד הקרקע כשטח אדמה פתוח נטול בניינים ושיכוני עיר, הדרוש לחקלאות לסוגיה, וכך קבע:

"אם נסכם: מטרת המחוקק בהכריזו על אדמה כקרקע חקלאית, לפי סעיף 11 לתוספת היא "שמירה על הייעוד של הקרקע החקלאית, ניצולה החקלאי ושמירה על שטחים פתוחים". יש לשמור על יעוד זה של הקרקע החקלאית לבל תיבלע "ללא מחשבה וללא צורך חיוני על-ידי הממותה העירונית השולחת את זרועותיה לכל עבר והופכת חבלים שלמים ליער של בניינים ושיכונים... לשימוש זה מתלווים שימושים חקלאיים נדרשים שאינם בגדר עיבוד האדמה וגידול בעלי חיים, אך הם עדיין חקלאיים לפי אופיים."

בעניין זה ראו חוזרנו מס' 32/2008 – "שימוש חקלאי במקרקעי המדינה".

בעניין בר עידן (רע"פ 9585/09 בר עידן יצור ופיתוח בע"מ נ' ראש המועצה האזורית שפיר) קבע בית המשפט העליון כי הפעלת אתר לסילוק וטיפול בבוצה לשם התאמתה לשימוש חקלאי (מתקן לייצור קומפוסט) אינו בגדר שימוש בקרקע שדרוש במישורין ליצור חקלאי, כהגדרתו בחוק התכנון והבניה, לפיכך אינו עולה בקנה אחד עם ייעודם החקלאי של המקרקעין.

ע"פ פסיקת העליון שגה ביהמ"ש המחוזי אשר ניסה לאבחן בין מפעל לחומרי הדברה לחקלאות (שנדון בעניין פ.א.ב שירותים) ובין אתר לסילוק וטיפול בבוצה, בשל אופיים השונה של חומרי הגלם שבהם נעשה שימוש, נפסק:

"לא אופי החומרים בהם עסקינן הוא החשוב, כי אם אופי הפעילות המתבצעת והיקפה. בשני המקרים מדובר בפעילות עסקית שאמנם נועדה לצורך ייצור חקלאי, אך אין זיקה ישירה בינה לבין פעילות חקלאית. אכן, עם התפתחות הטכנולוגיה חל גם שינוי משמעותי גם במאפייניה של החקלאות, ולא מן הנמנע כי שימושים מסוימים במקרקעין ישנו את אופיים וייחשבו בעת הנוכחית כשימושים הדרושים במישרין לייצור חקלאי. עם זאת, הכלל הפרשני המצמצם שהתווה הנשיא מ' שמגר בעניין פ.א.ב. נותר על כנו, והגיונו לא התעמעם."

לאחרונה אף דחה ביהמ"ש העליון בקשה לדיון נוסף בפרשה דנן (דנ"מ 12\7004 בר עידן יצור ופיתוח בע"מ נ' הוועדה המרחבית לתכנון ולבנייה שקמים)

בעניין תנובה (עת"מ 2827/08 תנובה נ' עיריית פ"ת) עלתה השאלה האם שימוש בקרקע לצורך מיון ביצים שמקורם בלולים ברחבי הארץ הנו בבחינת שימוש חקלאי. בית המשפט קיבל את טענת תנובה כי השימוש הנו שימוש חקלאי תוך שהוא דוחה את טענת העיריה כי יש במרחק בין מבנה למיון ביצים לבין הלול כדי לשלול את היות השימוש חקלאי. בית המשפט מאמץ את מבחן "הקשר הישיר" וקובע:

"... התהליך שעוברות הביצים במרכז המיון אינו מהווה עיבוד של התוצרת החקלאית ובוודאי שאין עסקינן בשלבי המכירה והשיווק של התוצרת. מדובר בפעילות בסיסית שעניינה איסוף התוצרת החקלאית, מיונו על פי גודל ואיכות ואריזתו. פעילות מסוג זה הינה פעילות שנעשתה בעבר בקרבת הלולים והיוותה את ההמשך הטבעי והישיר של הליך הפקת הביצים, אלא שעם השתנות הזמנים ומתוך כוונה לייעל את ההליך ולהבטיח את איכותו, רוכזו השלבים האחרונים המתוארים לעיל במרכזים גדולים שיש בהם את התנאים ההולמים ביותר לכך. במובן זה ניתן לקבוע כי הפעילות הנעשית במבנה נשוא העתירה הינה המשכו הטבעי של תהליך ייצור הביצים ומהווה חלק בלתי נפרד ממנו".

בפס"ד בעניין עיון (ת"א 59250/07 מדינת ישראל נ' עיון) עלתה השאלה האם שימוש במבנים למטרת משתלה מסחרית, חוות ליטוף חיות, עסק לשזירת פרחים ומחסן לציוד אירועים, הינם בגדר שימוש חקלאי במקרקעי המדינה. בפסק הדין דחה בית המשפט את טענות רמ"י ביחס לשימוש מסחרי חורג שנעשה בקרקע חקלאית (פרט למחסן לציוד אירועים) וקבע, בין היתר, כי:

"ההקשר שנעשה על ידי נציג המינהל בין השיווק לבין טיב העיסוק, אינו במקומו. ממילא, העיסוק המודרני בחקלאות הופך לתעשייה ממש, ואם מבקש המינהל למצוא את קו הגבול בין שימוש כזה או אחר, וספק אם יעמוד במשימה שכזו, עליו לטרוח ושנות את ניסוח הסכמי המשבצת. וברור שאינו יכול לחפש ולמצוא את הקו המפריד רטרואקטיבית, על דרך הפרשנות של לשון חוזים שנחתמו שנים רבות קודם לכן". (הדגשה שלי- ב.מ.)"

בעניין זה ראו חוזרנו מס' 48/2011 – "תחולת השימוש החקלאי במקרקעי המדינה".

בפס"ד פלדשטיין (ה"פ 52471-01-12 פלדשטיין ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל), שנדון לאחרונה בביהמ"ש המחוזי בפני הנשיאה גרסטל, נדחתה תביעת התובעים כנגד מינהל מקרקעי ישראל להצהיר, כי שימוש בכלבייה לצורך "פנסיון כלבים" הוא שימוש מותר על קרקע חקלאית על פי החוזה המשולש.

התובעים טענו, בין היתר, כי השימוש בכלבייה כפנסיון כלבים הוא שימוש מותר על קרקע חקלאית, הן על-פי החוזה המשולש הן על-פי סעיף 1 לחוק ההתיישבות.

לטענתם, המגבלות הקיימות, בין היתר, בחוק ההתיישבות מחייבות את האגודה ו/או חבריה. אולם, המחוקק לא הגביל ולא פירט בחוק זה את הדרך ואת אופן השימוש בכל הקשור ל"גידול בעלי חיים" או "החזקתם", אלא הסתפק בהגדרה כללית. לכן, השימוש בכלבייה לצורך פנסיון הינו שימוש מותר. בנוסף נטען כי התנגדות המינהל מהווה פגיעה חוקתית בחופש העיסוק.

תשובת המינהל הייתה, כי השימוש במקרקעין לפנסיון כלבים אינו חקלאי באופן מפורש. בנוסף, אחת מטענות המינהל הייתה כי, החלטת מועצה מס' 1101, אשר אושרה בבג"ץ פורום הערים (בג"צ 1027/04 פורום הערים העצמאיות ואח' נ' מועצת מקרקעי ישראל ואח') אפשרה לחקלאים לעשות שימוש לא חקלאי במשקיהם לפרנסתם, בתנאים שנקבעו בהחלטה ולאחר קבלת אישור מהמינהל. אולם, במקרה זה, הפנסיון הוקם בחלקה ב' של הנחלה, ולכן לא ניתן להכשירו.

בית המשפט קבע כי פרשנות לשונו של החוק כשהיא תלושה מכל הקשר עשויה לאפשר את פרשנותם של המבקשים, שלפיה פנסיון כלבים מהווה שימוש חקלאי.

"אולם, על אף חשיבותו הגבוהה של המרכיב הלשוני אשר קובע את גבולות הפרשנות, הבחינה הלשונית אינה מתמצית בלשונו המפורשת של הטקסט, ויש לבחון גם את התכלית שנועד החוק להגשים, קרי: המדיניות והמטרות שהביאו לחקיקתו של החוק".

נפסק, כי מאחר שחוק ההתיישבות אוסר על שימוש חורג במקרקעין ללא היתר מראש, לא קמה למבקשים הזכות להפעיל פנסיון כזה וממילא לא נפגעה זכותם החוקתית.

מכל המקובץ ניתן לראות כי המגמה הדומיננטית בפסיקת בתי המשפט היא להרחיב את הפרשנות הניתנת למונח "חקלאות" ו"שימוש חקלאי" תוך הימנעות מפרשנות דווקנית של הוראות חוזי המשבצת. אולם, יש לשים לב לפסיקתה האחרונה של הנשיאה גרסטל, בפס"ד הנדון לעיל, המבדילה בין שימושים חקלאיים במובן האמיתי של המילה לבין היתר :

"יש להבחין בין משק בעלי חיים כגון רפת, דיר, לול, לבין פנסיון כלבים אשר בינו לבין גידולים חקלאיים אין ולא כלום. לצורך העניין ובהמחשה בוטה, אין הבדל אם מנהלים פנסיון לכלבים או מלון לבני אדם במקרקעין. שני השימושים אינם חקלאיים במובן האמיתי של המילה."

לאחרונה נעשה צעד נוסף להבהרת התמונה בכל הקשור לשימוש בקרקע חקלאית על ידי רמ"י, בקבלתו את החלטה מס' 3209 שעניינה "גידול בעלי חיים שלא למטרות מזון". במסגרת החלטה זו הוכר גידול בעלי חיים שלא למטרת יצור מזון כשימוש חקלאי אך הדבר הוגבל בסייגים רבים, כמו כן מונה צוות אשר יקבע מהו "הגבול" בין שימוש חקלאי לבין שימוש מסחרי.

עוד בעניין זה ראו חוזרנו מס' 72/2012 "שימוש חקלאי במקרקעי ישראל לגידול בעלי חיים".

לפרטים ולהבהרות ניתן לפנות למשרדינו בתל אביב.