בפס"ד שניתן לאחרונה, בעניין, תא(מרכז) 15417-06-09, עוגן נדל"ן מניב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל נקבע ע"י כב' השופט בנימין ארנון כי בחישוב דמי ההיתר יש להביא בחשבון את שווי זכות החכירה של המקרקעין לאחר שינוי היעוד ולא את שווי זכות הבעלות במקרקעין, כפי שנוהג מינהל מקרקעי ישראל (להלן "ממ"י").

סעיף 2 בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 933 (שתוקנה ועודכנה מס' פעמים וכיום מספרה 1186) (להלן:"ההחלטה"), קובע כי "מינהל מקרקעי ישראל יגבה דמי היתר עבור היתר שהוא נותן לחוכר בעל חוזה חכירה להפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שרכש."

סעיף 3.1 בהחלטה, מתייחס לשינוי יעוד או לשינוי קיבולת הבניה במקרקעין, וקובע באופן ספציפי יותר כי "המינהל יגבה דמי ההיתר עבור הסכמתו לשינוי יעוד ו/או ניצול ופיצול מגרש".

סעיף 4.1 בהחלטה קובע את אופן חישוב דמי ההיתר במקרה של שינוי יעוד או שינוי ניצול:

"עבור שינוי יעוד או שינוי ניצול – 31% מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי היעוד או שינוי הניצול."

כאמור, לצורך החישוב נדרשים שני ערכים: האחד – "הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה הראשונית", והשני – "הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי היעוד או שינוי הניצול".

בפסה"ד כאמור, היתה המחלוקת המהותית העיקרית שבין הצדדים נוגעת לפרשנות המשפטית הראויה אשר יש ליתן לביטוי "הערך המלא של הקרקע". עוגן טענה כי הכוונה היא לשווי זכות החכירה המהוונת של המקרקעין ואילו המינהל טען כי מדובר בשווי זכות הבעלות במקרקעין.

בין הצדדים לא היתה מחלוקת כי הפרשנות לביטוי "הערך המעודכן של זכויות החוכר" הינה – ערך הקרקע לפני שינוי זכויות החכירה, ובמקרה של חכירה מהוונת – 91% מערך זכות הבעלות במקרקעין.

בפס"ד מנומק הסביר כב' השופט, כיצד הגיע למסקנה כי הפרשנות הראויה לביטוי "הערך המלא של הקרקע" בסעיף 4.1 בהחלטה 933 הוא שוויה של זכות החכירה המהוונת של המקרקעין לאחר שינוי הייעוד, ובחישוב דמי ההיתר יש להביא בחשבון את שווי זכות החכירה של המקרקעין לאחר שינוי היעוד ולא את שווי זכות הבעלות במקרקעין:

פרשנות לשונית

כב' השופט התייחס לפרשנות הביטוי "הערך המלא של הקרקע": לגישתו, מבחינה לשונית ניתן לקבל הן את החלופה הפרשנית האחת לפיה "הערך המלא של הקרקע" הוא שווי זכות הבעלות שהיא הזכות המשקפת את הערך המלא של הקרקע, והן את החלופה הפרשנית האחרת לפיה, מאחר שהחלטה 933 עוסקת רק בזכויות חכירה ולא בזכויות בעלות, אזי הביטוי "הערך המלא של הקרקע" הוא ערכה המלא של הקרקע בחכירה שהוא, כמקובל אצל ממ"י, 91% משוויה של זכות הבעלות במקרקעין.

תכלית החלטה 933

לגישתו של כב' השופט בדברי ההסבר המצורפים להחלטה מובהר כי תכליתה הינה גבית תמורה נוספת מחוכר המקרקעין עבור הזכויות הנוספות שהוענקו לו עקב שינוי היעוד.

בטרם קיבל החוכר מממ"י היתר לשינוי יעודם וניצולם של המקרקעין החזיק החוכר בזכויות חכירה במקרקעין על פי ייעודם והיקף ניצולם הקבועים בהסכם החכירה המקורי. מאידך, לאחר שינוי היעוד הוקנו לחוכר זכויות חכירה נוספות במקרקעין על פי היעוד והיקף הניצול החדשים שנקבעו במסגרת שינוי היעוד, וכפי שהוגדרו בהסכם החכירה החדש. אין מחלוקת כי במסגרת שינוי היעוד החוכר לא מקבל זכות בעלות במקרקעין.

כאמור, על פי ההחלטה על דמי ההיתר להוות נגזרת משווי טובת ההנאה הכלכלית הנוספת שנוצרה לחוכר, והיא מתבטאת בזכות חכירה בלבד.

חוזה החכירה בין הצדדים

מלבד פירוש ההנחיה המינהלית עמד בפני השופט כלי נוסף והוא חוזה החכירה שנחתם בין הצדדים, בשנת 1983. בחוזה זה, מופיעה הוראה מפורשת (סעיף 5 להסכם) הדנה במקרה של שינוי יעוד:

"(א) תוך תקופת החכירה יהיה החוכר רשאי לפנות למנהל במכתב רשות, בצירוף תוכניות, ולבקש את הסכמתו לשינוי או למימוש שינוי היעוד של המגרש... וכן לבקש את הסכמתו להגדלת שיעור הניצול...

(ב)...

(3) המינהל רשאי לסרב לתת את הסכמתו לשינוי הניצול ו/או שינוי היעוד או להתנותה בתשלום אחוז מסויים, כפי שיהיה מקובל באותה עת במנהל, מן ההפרש שבין "ערך המגרש היסודי" לבין ערך המגרש לפי יעודו החדש ו/או שיעור ניצולו החדש, כפי שיקבע על-ידי השמאי הממשלתי".

(ההדגשות הינן של כב' השופט ארנון בנימין ולא בהסכם המקורי).

כב' השופט מפנה לסעיף זה ומדגיש כי בהסכם החכירה המקורי עצמו נקבע שהערך לאחר שינוי היעוד הוא "ערך המגרש לפי יעודו החדש ו/או שיעור ניצולו החדש". ביטוי זה שונה מהביטוי "הערך המלא של הקרקע" שפרשנותו נתונה במחלוקת בין הצדדים. כב' השופט מפנה לפסה"ד שניתן בביהמ"ש העליון בעניין הוד אביב, ע"א 6518/98, שם נקבע כי במחלוקת בין ממ"י לבין חוכר בדבר פרשנות חוזה חכירה יש לפרש את החוזה בדרך המיטיבה עם החוכר.

אם כן, כב' השופט מקבל את טענותיה של עוגן ודוחה את עמדת ממ"י:

"משנמנע המינהל לנקוט בשפה ברורה ומפורשת עת ניסח את סעיף 5 בחוזה החכירה משנת 1983, ובאופן דומה – משנמנע המינהל מלנסח את סעיף 4.1 בהחלטה 933 בצורה ברורה ומדויקת התואמת את גרסתו המכבידה על האזרח מבחינה כספית – יש לזקוף זאת לחובתו. ... אני סבור כי יש להעדיף את עמדתה של עוגן גם לענין פרשנותו של הביטוי "הערך המלא של הקרקע" המופיע בנוסחה לחישוב דמי ההיתר הקבועה בסעיף 4.1 בהחלטה 933. לפיכך, אני סבור כי יש להעדיף את פירוש החלטה 933 באופן המיטיב עם החוכר ולקבוע כי מדובר בשוויין המלא של זכויות החכירה במקרקעין לאחר שינוי היעוד" (ההדגשות במקור).

נציין כי לטעמנו כעולה מנוסח חוזה החכירה לדורות שיש לאגודת לישוב חקלאי (קיבוץ או מושב) יש לקרקעותיה תכונה של "קרקע עירונית" בכל הקשור לשינוי ייעוד לתעסוקה ביוזמת אגודת הישוב החקלאי. על כן יש לפס"ד דלעיל משמעות לעניין שינוי ייעוד לתעסוקה באגודת ישוב חקלאי.