בהוראת האגף החקלאי 31 של מינהל מקרקעי ישראל נקבעו כללים המסדירים אופן מסירת זכויות של נחלה פנויה למתיישב ראשון, במסגרת אגודות ההתיישבות במושבים. בהחלטת המנהל מיום 30/4/03 מספר 863, הוקפא איוש נחלות פנויות במושבים, בכל אזורי הארץ, למעט אזורי קו עימות, זאת עד לגיבוש עמדת המינהל והבאת הנושא לדיון במועצת ממ"י.
ראו חוזרנו מספר 77/2006, שם עמדנו בהרחבה על חריגת המינהל מסמכויותיו בעת קבלת החלטה זו וחוזרנו מס' 96/2006 בו סקרנו את הדיון בועדת המשנה של מועצת מקרקעי ישראל מיום 21.12.2006 בנושא.
בפס"ד שניתן בביהמ"ש המחוזי בנצרת, הפ 276/05 בן הגיא דקל נ. מינהל מקרקעי ישראל, מתחה כב' השופטת נחמה מוניץ ביקורת על התנהלות המינהל בקשר לנוהלי שינוי המדיניות כאמור, וקיבלה את טענת המבקש באמצעות עו"ד יוסף ג'רסי ממשרד ח. נועם ושות' להצהיר כי הוא זכאי להקצאת נחלה על שמו, הגם שהחלטת ההקפאה כבר היתה בתוקף.
רקע
בשנת 1993, קיבל מושב אלמגור החלטה, בתיאום עם המחלקה להתיישבות בסוכנות היהודית ועם הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות, ההתיישבות והכפר, בדבר קליטת הבנים החוזרים, קבלתם כחברי האגודה ורישומם כמתיישבים בסוכנות היהודית והפנייתם אל המינהל כדי שיאשר הקצאת נחלות שנמסרו לידן ע"י המושב.
המבקש המציא למינהל את כל המסמכים והאישורים שהתבקש, בקשר עם הקצאת הנחלה על שמו.
לאחר שתהליך הקצאת הנחלות לידי הבנים ובכללם המבקש היה בעיצומו, ניתן בשנת 1994 לערך, צו איסור דיספוזיציה, והוטלו עיקולים ביחס לשטח המשבצת של המושב, זאת עפ"י החלטת המנהלה להסדרים במגזר החקלאי. עקב כך, התנהלו הליכים לשם הסדרת חובות האגודה. הליכים אלה נמשכו זמן רב ועד להסרת העיקול וצו המניעה, לא ניתן היה לבצע הקצאת נחלות, שכן המינהל דרש להמציא לידו את החלטת המשקם באשר להסדרת חובות המושב, וכן את אישור המשקם בדבר החרגת השעבודים משטחי הנחלות המיועדות להקצאה.
בדצמבר 2003 ניתן אישור המשקם למינהל בדבר ביטול העיקול וצו המניעה ביחס למספר נחלות באגודה ובכללן הנחלה נשוא התביעה.
ביום 30/4/03, קרי כ- 8 חודשים לפני שניתן אישור המשקם, התקבלה החלטת הנהלת המנהל שהקפיאה את הוראת אגף 31, על פיה, הוקפא איוש הנחלות במושבים, במרכז הארץ ובאזור עדיפות ב', עד לגיבוש עמדת המינהל בנושא והבאתו לדיון במועצת מקרקעי ישראל.
למרות שהחלטת ההקפאה ניתנה חודשים ספורים לפני שניתן אישור המשקם, הקצה המינהל 16 נחלות חדשות במושב, לאחר ההקפאה, אולם לא למבקש.
ביום 14/1/04 התקבלה החלטת הנהלת המינהל ולפיה הורחבה הקפאת איוש הנחלות גם ביחס לאזור עדיפות א'. מאותו מועד חלה ההקפאה הלכה למעשה גם על אלמגור.
בתובענה שהוגשה לביהמ"ש המחוזי בנצרת, ע"י עו"ד יוסף ג'רסי, נתבקש ביהמ"ש להצהיר כי המבקש זכאי להירשם כחוכר של משק (נחלה) במושב אלמגור, וכי הימנעות המינהל מלהשלים את ההקצאה על שמו, נעשתה שלא כדין.
החלטת ביהמ"ש
ביהמ"ש קבע שהמבקש אינו יכול להיבנות מטענתו כי יש להקצות לו נחלה בשל כך שהמינהל המשיך בהקצאת נחלות פנויות למתיישבים אחרים מתוך טעות.
אולם, ביהמ"ש שוכנע כי המבקש הופלה לרעה לעומת המתיישבים האחרים שלגביהם המשיך המינהל והקצה נחלות, גם לאחר שגילה את הטעות לעניין החלטת ההקפאה. בהעדר כל שיקול ענייני להצדיק את ההבחנה בין המתיישבים האחרים לבין המבקש, קבע ביהמ"ש כי התקיימה הפליה פסולה בין השניים באותן נסיבות.
ביהמ"ש בפסיקתו התייחס לעיקרון ההסתמכות וביקר את המינהל על כך שלא דאג להוראות מעבר להחלטה המקפיאה וכן לא דאג לעדכן את המתיישבים בדבר אותה החלטה מקפיאה והמשיך לטפל בעניינם:
"חובתן של רשויות שלטוניות להביא במנין שיקוליהן את אינטרס ההסתמכות והציפיה של פרטים בציבור, ובשל כך לקבוע הוראות-מעבר, כדי להגן על אינטרס הציפיות של הציבור. החובה לקבוע הוראות מעבר מעוגנת בין השאר בדיני ההגינות, ההשתק, הסבירות, והמידתיות.
שעה שניתנת הוראה המבטלת הנחיה, או נוהל מינהלי, או מדיניות קיימת, ראוי לאזן בין המגמה לקיים מינהל שלטוני תקין, לבין הצורך שלא לפגוע בציבור תם לב, שהשלים מעשהו לפני פתיחת ההליכים, או שהוציא הוצאות ניכרות תוך כדי עשיית ההליכים לקראת השלמת העשיה. ההכרה במעשה העשוי בתום לב, מונעת את התוצאה הבלתי רצויה של תיקון עוול אחד, על ידי ביצוע עוול שני, לגבי מי שלא חטא.
הוראת ההקפאה משנה ומבטלת הוראת נוהל קיימת. למרות שינוי הוראות הנוהל והקפאתו, המשיך המינהל וטיפל בהליכי ההקצאה, דרש וקיבל דמי חכירה. המינהל לא הודיע לאיש מן המתיישבים החדשים כי, אין בכוונתו להשלים את הליכי ההקצאה. בכך יצר המינהל מצג כלפי המבקש כי, הקצאת הנחלה על שם המבקש תושלם. המבקש סמך על מצג זה ופעל על פיו.
ברור כי החלת הוראת ההקפאה על ההקצאות המתקיימות אותה עת בפועל, הינה בעלת נפקות רחבת היקף, ויש בה משום פגיעה בזכויותיו ובציפיותיו והסתמכותו של המבקש כי תוקצה לו נחלה, בדומה לאחרים אשר ענו על אותן הדרישות ולהם הוקצו נחלות בפועל, גם לאחר החלטת ההקפאה. ברור כי, יש לבחון את השפעתה של אותה החלטה המקפיאה ומבטלת למעשה את המשך פעולת ההקצאה, מעת שהטעות נתגלתה ואילך, באמות המידה הציבוריות לפיהן נבחנות החלטות מינהליות אשר פוגעות בתמי לב שהסתמכו ופעלו בהתאם לנוהל הקיים.
התנהגות זו, שעה שאין כל הנמקה של ממש, יש בה משום הפרה בוטה של החובה לפעול בהגינות ובסבירות, ובלא להתחשב בפגיעה הקשה ביחידי הציבור אשר נסמכו על החלטותיו והוראותיו.
עוד יודגש כי, המינהל לא פרסם הוראות מעבר ביחס להחלטה המקפיאה החלטות קודמות. בכך נפגע אינטרס ההסתמכות של הציבור בכלל ובפרט, של אלה אשר סמכו על הטיפול של המינהל בהקצאת נחלות שהטיפול בהם היה בעיצומו וחלקם נדרשו אף להמציא אישורים שונים. בפרט פגע המינהל באינטרס הלגיטימי של המבקש, אשר כבר המציא את כל האישורים הנדרשים לשם סיום הליך ההקצאה. פועלו זה של המינהל פגע בעקרון נוסף אשר היה צריך להנחות אותו במדיניותו – והוא שיקולי הצדק, וההגנה על אינטרס ההסתמכות, כהיבט של עקרון זה."