כללי

חוק חובת מכרזים שחוקק בשנת 1992 מחייב את המדינה שלא להתקשר בעסקה במקרקעין אלא על פי מכרז פומבי^[1], אלא אם כן מדובר במקרים לגביהם נקבע פטור ממכרז^[2].

בתקנות חובת מכרזים נקבעו סוגי התקשרויות בעסקאות מקרקעין הפטורות ממכרז.

להלן נסקור סוגי עסקאות במגזר החקלאי לגביהם חל פטור ממכרז.

החלטה 737

תקנה 25(1) לתקנות חובת מכרזים מעניקה פטור ממכרז בהתקשרויות של מינהל מקרקעי ישראל למי שהוא בעל הזכויות באותם מקרקעין.

"הענקת זכויות במקרקעין למי שהוא בעל זכויות באותם מקרקעין או למי שיורה בעל הזכויות להעניקן; לענין זה, 'בעל זכויות במקרקעין' – צד לחוזה פיתוח, לחוזה חכירה או חכירת משנה לתקופה של עשרים ואחת שנים לפחות, מי שזכאי כדין להיות צד לחוזה כאמור וכן מי שהיה צד לחוזה כאמור או מחזיק במקרקעין באופן רצוף, עשר שנים לפחות, בהסכמת המינהל".

על פי התקנה הפטור הניתן הוא לחוכר או למחזיק במקרקעין או למי שיורה המחזיק במקרקעין.

על פי תקנה זו מקצה מינהל מקרקעי ישראל מגרשים על פי החלטה 737 למתיישבים מומלצי האגודה ללא מכרז.

פס"ד מגשימים

בפס"ד מגשימים^[3] שניתן בבית המשפט המחוזי ע"י כב' השופט קלינג נקבע שהקצאת מגרשים ע"י מינהל מקרקעי ישראל לפי החלטה 737 צריך שתיעשה על פי מכרז.

ביהמ"ש מנתח את הפטור הניתן בתקנה 25(1) וקובע שהקצאת הזכויות לאגודה עצמה אכן פטורה ממכרז.

לעומת זאת הקצאת הזכויות במגרשים למתיישבים בהרחבה חייבת במכרז מאחר שהקצאת המגרשים לא נעשית ע"י המינהל למי שיורה המחזיק במקרקעין "כלשון התקנה" הואיל ומעמד האגודה הינו מעמד של ממליץ בלבד וממילא הפטור האמור בתקנה אינו חל וקימת חובת מכרז.

ביהמ"ש מצטט את פסיקת ביהמ"ש העליון בעניין בארותיים^[4] שקבעה ש:

"החלטה 737 אינה מעבירה את כוח ההכרעה בבחירת המתיישבים אל האגודה השיתופית. אין בהחלטה זו כדי להפוך את המושבים לרשות מוסמכת לצורך קביעת המתיישבים. התפקיד הנמסר לאגודה הוא תקפיד של גוף ממליץ בלבד".

ובהתאם לכך מסקנת בית המשפט:

"לאור פסק-דינו של בית המשפט העליון בתובענה זו, אין מקום להצהיר כי החלטה 737 בטלה, אולם הנני מצהיר כי אין המשיב 2 רשאי לפעול על-פי החלטה 737 אלא בכפוף לחובה לערוך מכרז על-פי חוק חובת מכרזים. בעלי-הדין לא טענו בפניי, באשר למשמעות של שילובם של דיני המכרזים בהחלטה 737, ולכן איני עוסק בכך.

הינני מודע לכך, שייתכן והחובה לפעול על-פי דיני המכרזים תרוקן את החלטה 737 מתוכן".

מיהו מחזיק – הלכת כברי

כאמור לעיל על פי תקנה 25(1) לתקנות חובת מכרזים הקצאת זכויות במקרקעין למי שהחזיק בהם בהסכמת המינהל ברציפות במשך 10 שנים אינה טעונה מכרז.

ביהמ"ש המחוזי המ"פ 645/94 קיבוץ כברי נ' מינהל מקרקעי ישראל הרחיב את הגדרת המונח מחזיק גם למי שניתנה לו הרשאה לשימוש למרעה.

במקרה זה נידון ענינו של קיבוץ כברי אשר ניתנה לו הרשאה לשימוש בקרקע לצורך מרעה למשך כ-26 שנים ברציפות. הקיבוץ היה מעונין לחכור מתוך שטחים אלה כ-1000 דונם לצרכי פיתוח מחצבה.

מינהל מקרקעי ישראל טען כי החכרה זו טעונה מכרז. מנגד טען הקיבוץ כי הינו מחזיק עפ"י תקנה 25 (1) לתקנות פטור מחובת מכרזים והינו פטור ממכרז. הסוגיה שעמדה להכרעה היא האם שימוש בשטח למרעה הינו בגדר החזקה.

ביהמ"ש הציב לנגד עיניו את השאלה "האם קימת זיקה של חזקה בין רועה הצאן לבין הקרקע עליה הוא רועה את צאנו ובקרו".

לצורך פתרון השאלה הסתייע ביהמ"ש במקורות המשפט העברי המראים שקימת זיקה של מסגרת מסוימת לאדמות המרעה שבהן משתמש הרועה ואין הוא חפשי לרעות את צאנו ובקרו בכל אשר יחפוץ.

במקרה זה אף הוכח שהקיבוץ גידר את שטחי המרעה והשביחם לצורך השימוש בהם למרעה.

ביהמ"ש סומך ומבסס את החלטתו אף בדברי התוספתא במסכת קידושין "נעל וגדר ופרץ כל שהוא הרי זו חזקה".

ביהמ"ש מבחין בין "חזקה" פיזית בעלמא לבין "זכות חזקה" המעוגנת בחוק כגון שכירות, שאילה, פיקדון וכד'.

ביהמ"ש קובע שתקנה 25(1) הינה רחבה ומדברת באופן רצוף במשך 10 שנים. לצורך התקנה די אף בחזקה פיזית. לדעת ביהמ"ש "אין התקנה מגדירה את טיבה של ההחזקה הנדרשת על פי סוגי החזקה המוגדרים בחוק זה או אחר, והיא מסתפקת במנוח העובדתי "מחזיק" במובנו הרחב ביותר – ובלבד שתהיה זו חזקה בהסכמת המינהל.

חזקה פיזית של רועה אמנם אינה נותנת בידיו כל זכות קניינית אך היא מעניקה לו פטור מהליך חוקתי מסוים, ומקנה לו זכות עמידה לרכישת זכויות קנייניות בעתיד עפ"י הסכם.

ביהמ"ש נעתר לבקשת קיבוץ כברי והורה כי אין כל חובת מכרז להענקת כל זכות מקרקעין לקיבוץ עפ"י הסכם שיחתם ישירות בין הצדדים ולכל תכלית שהיא, גם אם אינה כלל ועיקר ומסוג הענין והתכלית שלו שימשה אותה החזקה הקודמת.

הקמת תחנת דלק

חוק משק הדלק מאפשר למחזיק במקרקעין כחוכר או כבר רשות להקים תחנת דלק מבלי צורך להחזיר את הקרקע למינהל.

סעיף 3 לחוק משק הדלק קובע:

"שינוי ייעוד לצורך הקמת תחנת תדלוק (תיקון תשנ"ח):

(א) המחזיק במקרקעין כחוכר או כבר רשות מכוח חוזה עם המינהל, רשאי להקים תחנת תדלוק על המקרקעין, ועל אף האמור בחוזה או בהחלטות המינהל, לא יהיה חייב להחזיר למינהל את המקרקעין בשל כך;

אין בהוראה זו כדי לפטור את המחזיק מקיום יתר הוראות החוזה שבינו לבין המינהל, או מקיום הוראות כל דין, לרבות הוראות בדבר תשלום כלשהו החל לפי החוזה או לפי כל דין.

(ב) בנסיבות מיוחדות ומטעמים שיפרט, רשאי המינהל להחליט, כי הוראות סעיף קטן (א), בדבר פטור מהחובה להחזיר את המקרקעין מינהל, לא יחולו לגבי מקרקעין מסוימים, המוחזקים בידי אדם כבר רשות של המינהל; הודעה על החלטה לפי סעיף קטן זה תימסר למחזיק".

הוראה זו פורסמה בספר החוקים 1678 מיום 29.7.98 ותוקפה נקבע לחמש שנים מיום תחילת החוק אותה יכול להאריך שר התשתיות הלאומיות צו באשור ועדת הכלכלה של הכנסת.

בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 827 "שיווק תחנות דלק" נקבע בין השאר בסעיף (8) כדלקמן: "בעלי זכויות חכירה בקרקע, לרבות על פי חוזי שכירות למשבצת תלת שנתיים מתחדשים, אשר פעלו לשינוי יעודה למטרת תחנת דלק על פי החלטות המועצה ובאישור המינהל, יהיו זכאים לממש את היעוד החדש עפ"י נוהלי המינהל. למען הסר ספק, סעיף זה לא יחול על בעלי זכות חכירה או שכירות לזמן קצר וכן לא לגבי הרשאות".

בעקבות החלטת מועצת מקרקעי ישראל 827 פורסמה הנחיה משותפת לאגף החקלאי (מספר 60) ולאגף שיווק וכלכלה (מספר 351) ובה נקבע בין השאר בסעיף 7.2 כדלקמן:

"עסקת שינוי היעוד במשבצת תתבצע עפ"י החלטות מועצת 717 ועפ"י הוראת אגף מספר 49א, 49ג ו – 49ד או עפ"י כל החלטה או הוראות שיבואו במקומן".

מפעל בקיבוץ

חוזה החכירה של קיבוץ מאפשר לקיבוץ להקים מפעל בשטח המשבצת.

סעיף 4(א) לחוזה החכירה שבין מינהל מקרקעי ישראל לקיבוץ קובע את מטרת החכירה:

"המוחכר מוחכר לקיבוץ למטרות "משק חקלאי" ו"מפעל".

מפעל מוגדר:

"שימוש בשטח קרקע מתוך המוחכר המשמש או נועד לשמש לתעשייה, לבתי הבראה ונופש, לחניונים (קמפינג), לתחנות דלק ולבריכות שחיה מסחריות, או לכל מטרה עסקית אחרת שאינה "משק חקלאי", והכל על פי ובכפוף להחלטות המועצה".

לאור זאת ועל פי הוראות תקנה 25(1) לתקנות מכרזים הקמת מפעל בשטח המשבצת של הקיבוץ אינה טעונה מכרז.

בחוזה מושב מטרת מפעל אינה מופיעה במסגרת מטרת החכירה למרות זאת על פי תקנה 25 (1) לתקנות חובת מכרזים ביצוע מפעל בשטח המשבצת אם תינתן לכך הסכמת מינהל מקרקעי ישראל אינה טעונה מכרז מכיוון שהמושב מחזיק במקרקעין מעל 10 שנים.

הענקת זכויות במקרקעין באזורים כפריים

תקנות חובת המכרזים פוטרות ממכרז הענקת זכויות במקרקעין באזורים כפריים.

הקצאה במסגרת הסוכנות היהודית

תקנה 3(19) (א) פוטרת ממכרז התקשרות בעסקה במקרקעין עם הסוכנות היהודית להקמתם או ביסוסם או הרחבתם של ישובים קהילתיים כפריים או חקלאיים:

"התקשרות עם הסוכנות היהודית או ההסתדרות הציונית לביצוע מטרות ציבוריות לרבות הקמה, ביסוס או הרחבה של ישובים קהילתיים, כפריים או חקלאיים."

על פי תקנה זו ישובים שלהם חוזה משולש יוכלו לפעול בתאום עם הסוכנות היהודית להרחבת הישוב או לביצוע כל עסקה במקרקעין שתתרום לביסוס הישוב או להרחבתו וזאת ללא צורך במכרז.
הקצאה לתושבי אזורים כפריים

תקנה (25) (19) מעניקה פטור ממכרז לעסקאות של מינהל מקרקעי ישראל כאשר מדובר ב"הענקת זכויות במקרקעין לבניה למגורים באזורים כפריים לתושבי אותו מקום".

הגדרת אזור כפרי

תקנות חובת המכרזים אינם מגדירות מהו אזור כפרי.

על הגדרת אזור כפרי ניתן ללמוד מהגדת המונח בחיקוקים שונים:

בתקנות התכנון והבניה (פטור מהיתר לעבודה לצורכי מרעה בקרקע חקלאית) התשס"א 2001 מוגדר :

" אזור כפרי – אזור שאיננו בתחום עירייה."

בתקנות התכנון והבניה (פטור מהיתר לעבודה או שימוש במתקני בזק באזורים כפריים) תשנ"ה– 1995 ובתקנות התכנון והבינה (פטור מהיתר לעבודה או שימוש במבני מגורים זמניים באזורים כפריים) התשנ"א– 1991 מוגדר:

"אזורי כפרי – אזור שבתחום מועצה אזורית. "

החלטה 694

בהחלטה 694 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל מיום 23/1/1995 ניצלה מועצת מקרקעי ישראל את הפטור ממכרז שניתן בתקנה 25(19) וזאת לגבי מושבות הגליל. ההחלטה קובעת:

"1. בהחלטה זו, "מושבות הגליל" – המועצות המקומיות מטולה, יסוד המעלה, ראש פינה, מגדל, כנרת (מושבה), מנחמיה, יבנאל, כפר תבור.

2. מושבות הגליל הינן מושבות בעלות אופי כפרי חקלאי באזורי עדיפות לאומית א' או ב' (בהגדרת בהחלטת הממשלה מס' 721 מיום 24 בינואר 1993) ויש לראותן כישובים באזורים כפריים, כמשמעם בתקנה 25(19) לתקנות חובת המכרזים התשנ"ג-1993.

3. בהקצאת מגרשים לבניה עצמית (בנה ביתך) בתחומי מושבה ממושבות הגליל, יישמרו לבני המקום מספר מגרשים, לפי קביעת המינהל, שיוצעו בהגרלה נפרדת בין בני המקום".

הקצאת מגרשים במושב אורה

מקרה נוסף בו ניצלה מועצת מקרקעי ישראל את הפטור שבסעיף 25(19) לתקנות חובת מכרזים היה במושב אורה.

במקרה זה הקצה המינהל 18 מגרשים לבני המושב. ההקצאה נעשתה על פי החלטה 622 של מועצת מקרקעי ישראל שקבעה:

"בתוקף סמכותה לפי סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל בתש"ך-1960, לפי המלצות הרשות לתכנון חקלאי ושר החקלאות ולפי סעיף 25(19) לתקנות חובת מכרזים התשנ"ג-1993, החליטה מועצת מקרקעי ישראל בישיבתה מיום כ"ט בטבת תשנ"ד (12 בינואר 1994) כדלקמן:

1. מינהל מקרקעי ישראל יתקשר בחוזי פיתוח לבניית יחידת מגורים אחת, ביחס ל-18 מגרשי מגורים במושב אורה, עם בנים של 18 בעלי נחלות במושב אורה אשר לא קבלו נחלה עד כה, (בנים אלו יקראו להלן ה"זכאים") בתנאים הנהוגים במינהל, ובכפוף לתנאים הבאים.

3. להסרת ספק יובהר כי החלטה זו הינה מיוחדת, ולא תחייב את המינהל לנהוג באורח דומה במקרים אחרים".

הענקת זכויות בקרקע חקלאית

תקנה 25(28) לתקנות חובת מכרזים מעניקה פטור ממכרז בהענקת זכויות בקרקע חקלאית לרבות למגורי החקלאים:

"הענקת זכויות בקרקע חקלאית, לצורכי חקלאות לרבות למגורי החקלאים, במסגרת הקמה, ביסוס או הרחבה של ישובים קהילתיים, חקלאיים או כפריים, והכל באזורים הכלולים במחוזות הצפון והדרום כמשמעותם בהודעה שפרסמה הממשלה מתוקף סמכותה לפי סעיף 3 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948"

פטור ממכרז – זכות אך לא חובה

כאמור לעיל תקנות חובת המכרזים מעניקות למינהל מקרקעי ישראל פטור ממכרז בעסקאות מסוימות.

התקנות מעניקות למינהל בעסקאות אלו את הזכות לבחור האם להתקשר במכרז או לאו, אך אינן מטילות עליו חובה שלא לבצע מכרז בעסקאות אלו.

כך נקבע ע"י ביהמ"ש העליון בפס"ד עירית אילת^[5] :

"מכרז והגרלה בראי הסמכות

בעריכתו של מכרז פומבי, כפי שכבר ציינתי, אין כדי לגרוע מתקפותו של המכרז. בתקנה 26 אמנם נקבע, כי התקשרויות של המינהל לביצוע עסקה במקרקעין, במקרים שפורטו בתקנה, "...אינן טעונות מכרז פומבי אלא מכרז סגור שבמהלכו גם ניתן לערוך הגרלה...". ובעניינו (כפי שנקבע בפסק הדין בצדק) מתקיימים התנאים לתחולתה של תקנה 26(2). אך אינני רואה כל קושי לקבוע, כי גם במקרים המנויים בתקנה 26 מוסמך המינהל להחליט על עריכת מכרז פומבי. אכן תקנות 25 ו-26 נועדו להקל, ולא להכביד, על המינהל את מהלכיו. לפיכך, גם במקרה המקיים את תנאי אחת מחלופותיה של תקנה 25, המסמיכה אתה מינהל להתקשר בעסקה ללא מכרז כלל, מוסמך המינהל להחליט על עריכת מכרז (סגור או פומבי). הוא הדין בסמכות הנתונה למינהל, לפי תקנה 26, להסתפק בעריכת מכרז סגור, שאינה גורעת מכוחו להחליט שייערך מכרז פומבי. על כל פנים, הסמכות לעשות כן נתונה בידו; ובשאלה, אימתי ראוי לו לקיים מכרז (מקום בו הופטר כלילי מחובת מכרז) או לקיים מכרז פומבי (מקום בו הוסמך להסתפק במכרז סגור), מוטל על המינהל להכריע, בגדר שיקול-דעתו, על-פי נסיבותיו של המקרה הנתון".

סיכום

תקנות חובת מכרזים מעניקות פטור ממכרז בעסקאות שונות בישובים שבתחום שיפוט של המועצות האזוריות. לאור זאת מומלץ לאגודות ולחבריהן לבדוק באלו פטורים ניתן לבצע שימוש ובהתאם לכך לפנות למינהל מקרקעי ישראל בבקשה להקצאת זכויות במקרקעין ללא מכרז.