כללי

לאחרונה ניתן פסק דין בבית המשפט העליון בנושא דמי היתר שמינהל מקרקעי ישראל (להלן "המינהל") גובה.

ביהמ"ש דן בסמכות המינהל לגבות דמי היתר בגין תוספת זכויות.

ביהמ"ש קובע את המבחנים, הכללים והחובות שיש להטיל על המינהל כגוף ציבורי כאשר המינהל דורש מהאזרח תשלום כלשהו.

לפסק דין זה חשיבות רבה בהתמודדות מול דרישות המינהל לתשלומים שונים כגון דמי היתר, דמי הסכמה דמי חכירה וכו'.

להלן נסקור בקצרה את פסק הדין ואת ההלכות שנקבעו.

פס"ד הוד אביב[1]

חברת הוד אביב בע"מ (להלן "החברה") זכתה במכרז של ממ"י לבניית מגרש מגורים. החברה ביקשה הקלה בבניה שאושרה ע"י רשות התכנון. המינהל אישר את ההקלה מבלי שביקש מהחברה תוספת תמורה כלשהי. בשלב מאוחר יותר בעת שהמינהל נדרש לחתום על הסכמי חכירה עם הרוכשים, דרש המינהל דמי היתר בגין תוספות הבניה.

טענת הצדדים

החברה טענה, כי הסכם הפיתוח לא היקנה למינהל זכות לגבות דמי היתר מעבר לתמורה המוסכמת המופיעה בו גם אם חלה תוספת בשטח המבונה עקב אישור הקלות בנייה.

מנגד טען המינהל שהתשלום שהחברה שילמה חושב על בסיס זכויות הבניה שהיו קימות. כמו כן טען המינהל שהוא מוסמך לחייב את החברה בדמי היתר בגין תוספות הבנייה. את טענתו סמך המינהל על הוראות הסכם הפיתוח לפיהן תכניות הבנייה כפופות לאישורו ובמסגרת אישור זה הוא רשאי, לטענתו, להתנות את תוספות הבנייה בתשלומים נוספים. עוד טען המינהל כי אין לראותו כמי שויתר על חלק מן הדרישה לדמי היתר ביחס להקלה בכך שאישר את התכנית בזמנו בלא להתנות זאת בתשלום דמי היתר.

החלטה 402 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל

בהחלטה 402 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל מיום 19/12/88 נקבע כי המינהל יגבה תשלום דמי היתר עבור היתר שהוא נותן לחוכר "קרקע עירונית" כאשר הוא מפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שהיה זכאי לה לפי חוזה החכירה המקורי, קודם למתן ההיתר.

ההחלטה הגדירה מהי "תוספת בנייה" לענין זה, קבעה את אופן חישוב דמי ההיתר, והורתה כי המינהל יגבה את דמי ההיתר כתנאי למתן היתר, אלא אם כן בחוזה החכירה המקורי נקבע אחרת.

ביהמ"ש קובע שהחלטה זו אינה מהווה מקור לזכות המינהל לגבות דמי היתר בענייננו משתי סיבות:

ראשית: מועד קבלתה מאוחר כשנה מתאריך התקשרות החברה עם המינהל בהסכם הפיתוח, והיא אינה חלה רטרואקטיבית על הסכמים שנכרתו לפני קבלתה.

שנית: עניינה של ההחלטה בגביית דמי היתר בהקשר לחוזה חכירה והיא נוגעת לחוכר נכס השייך למינהל, המבקש להוסיף בנייה לשטח המבונה שהוחכר לו בחכירה המקורית ואינה עוסקת במבנים על פי חוזה הפיתוח.

פרשנות ההסכם לטובת האדם הפרטי

ביהמ"ש קובע שיש לבחון ולפרש את החוזה בהתאם לתכלית החוזה ועל פי הכוונה שהיתה לצדדים אילו נתנו דעתם לשאלה, ובהעדר נתונים על כוונה כזו – על פי כוונה שהיתה להם אילו פעלו כאנשים סבירים, ועקרון תום הלב משמש עקרון מנחה לעניין זה.

כאשר יש ספק בפרשנות ההסכם יש לפרש נגד המנסח ובמיוחד אם המנסח הינו גוף ציבורי. כאשר קיומו של ספק צריך לפעול לטובת האזרח וזאת כדי להגן על ציפיותיו.

"בהליך פרשנות חוזה שגוף ציבורי הוא צד לו יש להתחשב, בין היתר, בעובדה כי ההסכם נוסח על ידי הגורם השלטוני אשר נעזר לצורך כך באנשי מקצוע, בעוד למתקשר הפרטי כח מוגבל, אם בכלל, לשנות את התנאים החוזיים ואת ניסוחם. נסיבות אלא מצדיקות את החלת כלל פירוש החוזה נגד מנסחו מתוך הנחה כי הרשות הציבורית יכלה להבהיר את עמדתה, לו רצתה, באשר ליכולתה לדרוש תוספת תמורה בגין הוספת בנייה, אך לא עשתה כן. משכך,אפילו נאמר כי עולה דו-משמעות מהוראות הסכם הפיתוח, כי אז העדר תניה מפורשת בענין זכות המינהל לדרוש תוספת תמורה עם הגדלת קיבולת הבנייה, מן הדין שיתפרש כנגד המינהל בתורת מי שניסח את ההסכם. תוצאה אחרת עשויה לפגוע פגיעה ממשית בציפייתו הסבירה של המתקשר הפרטי בחוזה מינהל".

סמכות המינהל לאשר תכניות אינה מהווה סמכות לגבית תשלום

ביהמ"ש קבוע שהחובה להעביר את התוכניות לאישורו של המינהל בטרם יועברו למוסדות התכנון, אין פירושה שלמינהל יש זכות לגבות תשלומים בגין הסכמה זו. ללא סמכות מפורשת בהסכם אין המינהל זכאי לגבות תשלומים בגין מתן הסכמתו לחתימה על התוכניות.

חובת תום הלב וההגינות חלים על המינהל

ביהמ"ש קובע שהמינהל כצד להתקשרות חוזית בקשר למקרקעי ישראל כפוף לשתי מערכות נורמטיביות – דין החוזים וכללי המשפט הציבורי, וחלות עליו חובות תום לב והגינות משני מקורות אלה. חובות אלה עומדות ברמת חומרה גבוהה מזו החלה על המתקשר הפרטי.

"חובת ההגינות החלה על המינהל בתורת רשות ציבורית מחייבת כי הוא יימנע מלהפעיל את מרותו על המתקשר הפרטי בדרך של דרישת תוספת תמורה מעבר לזו הנקובה בחוזה בהעדר עילה ברורה לכך העולה המפורש או במשתמע מלשון ההסכם ומתוכנו. במסגרת התקשרויותיה החוזיות, על הרשות הציבורית להימנע מניצול מצבי חולשה של האזרח כרקע להעלאת דרישות כספיות שאין להן עיגון חוזי ברור. נסיונו של המינהל לפרש את סמכותו לאשר תכניות בנייה המוגשות על ידי היזם כמקור לזכותו לגבות תוספת לתמורה החוזית המוסכמת וכתנאי למתן אישורו לתכניות כאלה עלול לחרוג מיישום הוגן של הוראות ההסכם, ועלול לגלוש להתנהגות שנילווה לה טעם של חוסר הגינות. החשש אינו מתמצה בחריגה מפרשנות סבירה של הוראות החוזה אלא הוא עלול להיות כרוך בשימוש בכח מרותו של המינהל לעכב את אישורן של תכניות בנייה המוצעות על ידי היזם הפרטי כאמצעי לתבוע תוספות תשלום לתמורה החוזית המוסכמת וזאת, גם מקום שאין תשתית משפטית ברורה לדרישה כזו, ותוך חשש לניצול חוסר השוויון הבולט ביחסי הכוחות בין שני הצדדים".

גבית תשלומים רק באמצעות חקיקה או הוראה חוזית ברורה

ביהמ"ש קובע בצורה ברור שזכותו של המינהל לגבות תשלומים חייבת להיות מעוגנת בחקיקה או בהוראה חוזית ברורה. בהיעדר הוראה חוזית ברורה כל ספק יעמוד לטובת המתקשר הפרטי.

"בענייננו אין מדובר באגרה או בהיטל שהסמכות לגבותם צריכה להימצא בחיקוק אלא בדרישת תשלום חוזית שהרשות הציבורית מציבה בפני האזרח המתקשר עמה בחוזה. אולם כשם שסמכות הרשות לגבות אגרה או היטל צריכה למצוא את עיגונה בחיקוק, כך נגזר מחובת ההגינות החלה על הרשות כי, בהיותה צד לחוזה עם מתקשר פרטי, היא תימנע משימוש בכוחה ובמרותה כלפי האזרח בדרך של הצבת דרישות תשלום חוזיות שאין להן ביטוי חוזי מפורש או משתמע בבירור וכאשר לא נקבעו קריטריונים ברורים לתשלום שהם נהירים וידועים מראש למתקשר הפרטי. דרישה זו מתבקשת מקיומן של אמות מידה של הגינות ותום לב החלות על הרשות הציבורית בהתקשרויותיה החוזיות".

פסק הדין

ביהמ"ש לאחר שניתח את ההסכם קובע שהחברה אינה חיבת בתשלום דמי היתר.

בהסכם הפיתוח קימת הוראה שמדברת במפורש על שינויים אפשריים בתמורה החוזית המוסכמת עקב שינויי שטח המגרש וגבולותיו, ההוראה אינה מדברת על שינוי התמורה עקב שינויים בקיבולת הבנייה במגרש.

כלומר הצדדים נתנו דעתם לאפשרות של שינויים בתמורה וקבעו שרק במקרה של שינויי גודל החלקה תשתנה התמורה.

לעומת זאת הצדדים לא התייחסו לשינויים בתמורה עקב הגדלת זכויות הבניה. מכך מסיק ביהמ"ש שלא היתה כוונה שתוגדל התמורה עקב שינוי בזכויות הבניה.

בנוסף קובע ביהמ"ש שלא תמיד הערך היסודי של המגרש קשור ומחושב לפי קיבולת הבניה.

"לא הוכח כי קיבולת הבנייה המשוערת במגרש כפי שמצויינת במבוא להסכם בערכים של מטרים רבועים אכן מהווה מרכיב מהותי בקביעת "הערך היסודי" של המגרש".

סיכום

ביהמ"ש העליון קבע שסמכות המינהל לגבות תשלומים חיבת להיות מעוגנת בחקיקה או בהוראה חוזית ברורה. בהיעדר הוראה חוזית ברורה כל ספק יעמוד לטובת המתקשר הפרטי.

לעיתים קרובות קימת מחלוקת לגבי הפרשנות של החלטות מועצת מקרקעי ישראל. נציגי המינהל מפרשים את ההחלטות לחומרא באופן שמאפשר למינהל גבות תשלומים שאינם מגיעים לו עלפי פרשנות אחרת.

בעניין זה ראו חוזרינו:

חוזר 9/01 בענין דמי חכירה שנתיים מופחתים.

חוזר 25/01 דמי הסכמה במכירת נחלה חקלאית.

בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון ממילא כל ספק צריך לעמוד לטובת האזרח הואיל ומועצת מקרקעי ישראל היא שמנסחת את ההחלטות, והאזרח מסתמך עליהם כאשר קיים ספק יש לפרש את ההחלטות בדרך המטיבה עם האזרח.