בתמצית נדחתה דרישת קיבוץ רגבים לחייב את רמ"י להשיב לו חלק ממשבצת הקרקע שהוחזקה על ידו בעבר ואשר נגרעה ממנו.

בסיס העתירה שהגיש הקיבוץ נגד רשות מקרקעי ישראל (להלן- "רמ"י") בדרישה להגדלת "שטח המשבצת" של הקיבוץ. בעיקרו של דבר, ועדת הפרוגרמות במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - ועדת הפרוגרמות) המליצה על ההגדלה. שר החקלאות החליט לקבל את ההמלצה, אך רמ"י החליטה שלא ליישם אותה.

השאלה שעמדה בפני בג"ץ האם נפל פגם בהחלטה זו?

רקע:

קיבוץ רגבים הוקם בשנת 1947. בראשיתו, נקבע לקיבוץ תקן משבצת פרוגרמאתי של 120 נחלות בגודל של 50 דונם לנחלה, בשטח של 6,000 דונם.

בישיבה מיום 23.07.1987 החליטה ועדת הקרקעות, ללא המלצה מוקדמת של ועדת פרוגרמות, לשנות את תקן המשבצת של הקיבוץ ולהעמידו על 4,500 דונם. סה"כ 120 נחלות לפי 37.5 דונם לנחלה.

בעקבות החלטת הועדה הקטין מנהל מקרקעי ישראל (ממ"י כהגדרתו דאז) את משבצת הקבע של הקיבוץ וקבע שחלק ניכר ממנה יוגדר כעודף קרקע, תוך פגיעה, לטענת הקיבוץ, בזכויות קיניניות והיסטוריות שלו.

הקיבוץ, אשר בינתיים הגדיל את מספר חבריו באופן משמעותי, דרש לתקן את העוולה שנעשתה לו ופנה לרשות לתכנון במשרד החקלאות (ועדת פרוגרמות) בדרישה "להשיב את הגזילה".

ואכן בתאריך 05.02.2014 החליטה ועדת הפרוגרמות "להמליץ לשר החקלאות לתקן את גודל הנחלה של קיבוץ רגבים ל- 53 דונם. תקן מספר הנחלות יישאר ללא שינוי, 120 נחלות...".

נימוקי הועדה:

1. תיקון עיוות היסטורי (החלטה שגויה של ועדת הקרקעות ביחס בין אזור יד חנה לאזור המחנה).
2. היקף השטחים המעובדים והמוחזקים על ידי הישוב והמפורטים בהסכם המשבצת.

המלצת ועדת פרוגרמות אושרה ע"י שר החקלאות אשר הודיע בכתב לרמ"י בתאריך 23.04.2014 על קביעתו.

אלא שרמ"י התעלם מהחלטה זו וקבע כי החלטת שר החקלאות הינה בגדר המלצה בלבד ואף אינה ניתנת ליישום כיוון שההקצאה של עודף קרקע וסיווגה כמשבצת הקבע מנוגדת לחוק חבות המכרזים תשנ"ב-1992 ולתקנה מס' 25(28) לתקנות חובת המכרזים, תשנ"ג-1993.

טענות הקיבוץ

בתמצית, הקיבוץ סבר כי לאחר שקיבל השר את המלצתה של ועדת הפרוגרמות – רמ"י מחויבת ביישום החלטתו. בהקשר זה הפנה הקיבוץ, בין היתר, להוראה מס' 8.2.4 לקובץ ההחלטות, וכן להחלטות נוספות של מועצת מקרקעי ישראל המלמדות כי הגורם המוסמך לעניין הגדלת שטחו הוא שר החקלאות, והוא בלבד, לאחר שקיבל המלצה מן הגורם המקצועי הרלוונטי – ועדת הפרוגרמות.

הקיבוץ מוסיף כי עמדתה של רמ"י, לפיה לא ניתן להגדיל את תקן גודל הנחלה ביישובים ללא מכרז, מאיינת את סמכותו של שר החקלאות לשנות את תקן הנחלה. יתר על כן, הקיבוץ מדגיש כי מלכתחילה פנייתו לוועדת הפרוגרמות ולשר נעשתה בהתאם להנחיותיה והוראותיה של רמ"י.

הקיבוץ הוסיף וטען כי מכל מקום אין להחיל את הוראות חוק חובת המכרזים ותקנות חובת המכרזים בנסיבות שבהן הנימוק להמלצת הוועדה והחלטת השר היה תיקון עוול היסטורי (שינוי תקן גודל הנחלות) שהתרחש לפני חקיקתם בשנת 1993. כן נטען כי לרמ"י נתונה הסמכות לשנות את סיווגן של קרקעות עודפות שבידי הקיבוץ כך שייכללו במשבצת הקבע של הקיבוץ. הקיבוץ טען כי החלטתה של רמ"י לוקה בחוסר סבירות וחוסר מידתיות, ואף כי היא לא התקבלה על בסיס כל הנתונים הרלוונטיים.

טענות המשיבים (רמ"י)

בתגובתם המקדמית לעתירה טענו המשיבים כי דינה להידחות. המשיבים הצביעו על כך שבהתאם להוראות הדין, הקצאת קרקע מחייבת מכרז, וכי אין בסמכותם "להגדיל" את שטח המשבצת של הקיבוץ באופן המבוקש על ידו.

המשיבים הוסיפו וציינו כי במסגרת היערכותם לדיון בעתירה, שב משרד החקלאות ובחן את עמדתו המקצועית בסוגיה שעל הפרק. במסגרת זו, כך נמסר, נמצא שהמלצתה של ועדת הפרוגרמות ניתנה מבלי שעמד בפניה כל המידע הרלוונטי בעניין. כך, צוין כי הוועדה לא נתנה דעתה לעובדה שבעבר נגרעו קרקעות משטח המשבצת של הקיבוץ עקב הפקעה תכנונית והפחתה עקב שינוי ייעוד לצרכי מגורים – פעולות שבעבר ניתנה בעבורן תמורה כספית. בנסיבות אלה, טוענים המשיבים, חזרה לגודל המשבצת שהיה בעבר לקיבוץ משמעו פיצוי כפול שאין לו הצדקה ומקור בדין.

על רקע זה, הציעו המשיבים מתווה דיוני לפיו הנושא יחזור לוועדת הפרוגרמות לאחר שיתאפשר לקיבוץ להציג לה את עמדתו המפורטת בעניין. כן הוצע כי המלצתה העדכנית של הוועדה תועבר אל שר החקלאות שיגבש עמדה עדכנית גם כן, ובהמשך העניין יועבר לרמ"י לצורך קבלת החלטה, כאשר המשיבים ישובו ויעדכנו את בית המשפט בדבר ההחלטה שהתקבלה. הקיבוץ דחה הצעה זו וטען כי אין כל יסוד לטענות המשיבים בדבר נתונים רלוונטיים שלא נלקחו בחשבון בעת שוועדת הפרוגרמות גיבשה את המלצתה.

דיון והכרעה

בג"ץ דחה את העתירה בכפוף לאימוץ מתווה שהוצע על ידי רמ"י להחזרת הסוגיה לדיון מקיף בוועדת הפרוגרמות.

להלן ציטוט מפסק הדין:
" כידוע, רמ"י מנהלת את מקרקעי המדינה ומשמשת בכך כנאמן הציבור. עליה לפעול בהתאם לאינטרס הציבורי הרחב, בשים לב להיותם של המקרקעין משאב חיוני ומוגבל בישראל. רמ"י מחויבת לכללי המשפט הציבורי, ובכלל זה לחובה הבסיסית והמתמדת להפעיל שיקול דעת. עליה לקבל החלטות הנוגעות למקרקעין שבניהולה תוך שהיא מביאה בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים ואת מלוא התשתית העובדתית. כך בפועלה הכללי, וכך גם באופן ספציפי כאשר היא בוחנת בקשות המתבססות על המלצה של ועדת הפרוגרמות שאושרה על ידי שר החקלאות. אם כן, ההחלטות הרלוונטיות מתקבלות בסופו של דבר על-ידי רמ"י, גם אם על יסוד המלצות של גורמים נוספים. על רקע זה, בג"ץ אינו סבור כי נפל פגם בהחלטתה של רמ"י המצדיק את התערבותו.

מעמדת המשיבים עולה כי שני טעמים עיקריים עומדים ביסוד החלטת רמ"י שלא ליישם את המלצתה של ועדת הפרוגרמות שאומצה על ידי שר החקלאות – חובת המכרז שחלה על כל התקשרות לביצוע עסקה במקרקעי המדינה, למעט החריגים הקבועים לכך בדין, וכן הנימוק לפיו ועדת הפרוגרמות לא הביאה בחשבון נתונים רלוונטיים בנוגע לקיבוץ בעת שמסרה את המלצתה. טעמים אלה הם ודאי טעמים ראויים מנקודת המבט של המשפט המינהלי, ותכליתם להבטיח כי מקרקעי המדינה יועברו לידיים פרטיות במקרים המתאימים בלבד, בשים לב לאינטרס הציבורי הרחב.

אכן, בפי הקיבוץ טענות רבות כנגד שני הטעמים שהוצגו ולעמדת בג"ץ יש לאפשר לקיבוץ להשמיען. המתווה שהוצע על ידי המשיבים להחזרת הסוגיה לדיון מקיף בוועדת הפרוגרמות הוא פתרון הולם בשלב זה. טענות הצדדים – הן ביחס לסוגיית הפטור ממכרז והן ביחס לשאלה של פיצויים שקיבל בעבר הקיבוץ – כרוכות בבירור עובדתי וקונקרטי ביחס לקרקעות הקיבוץ, שאין בידי בג"ץ כלים לבצעו. המקום לדון בכך הוא בפני ועדת הפרוגרמות, כשבהמשך לכך תובא הסוגיה גם בפניו של שר החקלאות ולבסוף בפני רמ"י.
לנוכח התמשכות ההליכים בשאלה שבמחלוקת, ובשים לב לעובדה שהמלצתה של ועדת הפרוגרמות מושא העתירה ניתנה עוד בשנת 2014, יש מקום לערוך את ההליך המחודש במהירות הראויה כמפורט בפסה"ד."

לעניין זה יצויין שסעיף 8.15.20(ב) לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל (בהמשך להחלטה 1583 של מועצת מקרקעי ישראל מתאריך 13.01.2019 שכותרתה "תנאים להקצאת קרקע חקלאית שלא בדרך של נחלה") קובע (ההדגשות לא במקור - ב.מ.):

"א. לאור ההחלטה להקצות קרקע במסגרת הסכם לעיבוד יעיל, לא תתאפשר הגדלת תקני משבצות ליישובים חקלאיים.

(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), תתאפשר הגדלת תקני משבצות בישובים החקלאיים המוגדרים כיישובי קו עימות ובמועצות האזוריות - אשכול, תמר, הערבה התיכונה וחבל אילות, וכן ביישובי פתחת ניצנה.

(ג) באזורים המפורטים בסעיף קטן (ב), שינוי לתקן מספר נחלות, או לתקן גודל נחלה, יומלץ על ידי ועדת הפרוגרמות בכפוף לפרוגרמה אזורית ובהתאם לאכלוס וקליטה, ויובא לאישור שר החקלאות ופיתוח הכפר.

(ד) המלצות להגדלת תקן משבצת שניתנו טרם החלטה זו יועברו לרשות לבחינת כל המלצה לגופה. המלצות שיאושרו יהיה ניתן לממש גם במסגרת הסכם לעיבוד יעיל.

(ה) .... "

לפרטים ולהסברים נוספים ניתן לפנות למר אריאל וייל במשרדנו בעפולה בטלפון 04-6484776.