בפס"ד תקדימי לו השלכות רחבות היקף על המגזר החקלאי שניתן בביהמ"ש העליון במסגרת ערעור (מפי כבוד השו': ארבל, מלצר ופוגלמן) נדונה חבותם של בני רשות, חברי אגודה שיתופית (להלן: "המשיבים") בתשלום היטל השבחה בגין תכנית החלה על מקרקעיהם. נקבע כי יש לאמץ פרשנות מהותית למונח "חוכר לדורות" שבחוק התכנון והבניה, לפיה, יש לראות בבני רשות בחלקות המגורים במשבצות הישובים החקלאיים כחוכרים לדורות, לצורך חיובם בתשלום היטל השבחה. (רע"א 725/05 הועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' עוזי ושפרה בלוך).

רקע

זכויותיהם של חברי האגודה השיתופית חקלאית גבעת עדה (להלן: "האגודה"), הן זכויות בר רשות מכוח הסכם בר רשות מתחדש שיש לאגודה עם רשות מקרקעי ישראל (רמ"י).

המשיבים הם חברי אגודה אשר קיבלו היתר לבניית יחידת מגורים נוספת בחלקתם, על פי תכנית מתאר חדשה לפיה הותר לבנות שתי יחידות מגורים בחלקה. עם קבלת היתר הבניה, חויבו המשיבים בהיטל השבחה.

על חיוב זה הגישו המשיבים ערעור לבימ"ש השלום. בבימ"ש השלום, הוסבר, בין היתר, כי התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "התוספת") מצמצמת את רשימת החייבים בהיטל לבעלים ולחוכר לדורות בלבד, לכן, למרות שהמשיבים נהנו מן הפעולה המשביחה, פרשנות רמ"י למונחים "בעלים" ו "חוכר" אינה יכולה לשמש בסיס מספק לחיובם בהיטל השבחה.

בנוסף, הצביע ביהמ"ש על-כך שעסקינן במקרקעין המצויים בבעלות רמ"י. לכן, על-פי סעיף 21 לתוספת, כאשר מדובר במקרקעי ישראל, לא ישולם היטל השבחה על-פי התוספת, אלא יחול ההסכם שבין המנהל לבין הרשויות המקומיות, בעניין "חלף היטל השבחה".

בית המשפט קמא קיבל אפוא את ערעור המשיבים, וקבע כי הם אינם חייבים בתשלום היטל ההשבחה.

על פסק דינו של בימ"ש השלום הוגש ערעור מטעם המבקשת, כאשר טענתה העיקרית הייתה כי יש לזהות את המשיבים כחוכרים לדורות ולא כברי רשות.

בית המשפט המחוזי עמד על הנימוקים אשר תומכים בגישתה זו של המבקשת, ובכללם העובדה כי המשיבים מחזיקים בחלקה עשרות שנים ואף קיבלו היתר בניה כדי לבנות יחידת דיור נוספת, מעשה המעיד על כך שהמשיבים רואים את עצמם במעמד של בעלי זכות קניין בקרקע.

מנגד הוטעם, כי ישנה גישה אחרת בפסיקה המתנגדת ליתן לחוקים פיסקאליים פרשנות המרחיבה את מעגל החייבים במס. הוסבר כי כאשר ביקש המחוקק להרחיב את מעגל החייבים במס ולכלול בתוכו גם ברי רשות, הדבר נעשה במפורש על-ידי תיקון החוק.

לבסוף, החליט ביהמ"ש המחוזי לדחות את הערעור, בעיקר לאור ההסדר המיוחד שנקבע בס' 21 לתוספת. מכאן הערעור דנן.

להרחבה ראו חוזרנו 6/2005 "מחזיק בר רשות אינו חייב בהיטל השבחה".

פסיקת ביהמ"ש העליון

בבואו לתת מענה לשאלה שבמחלוקת, האם המשיבים נופלים בגדר רשימת החייבים בהיטל השבחה לפי חוק התכנון והבניה, פונה ביהמ"ש לפרש החוק, לפי המבחנים הנהוגים בפסיקה:

ראשית, בוחן ביהמ"ש את לשון החוק וקובע כי אכן, אין חולק כי המשיבים אינם הבעלים של המקרקעין שבנדון, וכן כי אינם חתומים על חוזה חכירה לדורות עם רמ"י. עם זאת, לאור הפסיקה, עולה כי המונח "חוכר לדורות" יכול להתפרש ככולל גם את מי שמהותית מחזיק במקרקעין כחוכר לדורות , הגם שהוא מכונה "בר רשות", שכן, לעיתים ישנה סתירה בין חזותו החיצונית של ההסכם, לבין תוכנו האמיתי.

על מנת לקבוע את היקף חובות וזכויות הצדדים, יש צורך להתחקות אחר מהותה הכלכלית של העסקה, בין היתר, בשל שיקולים של צדק ושוויון בהטלת המס.

בעניין זה, מזכיר ביהמ"ש את הלכת קנית (85/88 קנית ניהול והשקעות נ' הועדה המקומית), בה נדונה השאלה מי יישא בתשלום היטל השבחה שחלה על מקרקעין במהלך תקופת הפיתוח, שבה קנית לא הייתה חוכרת לדורות, ונקבע ברוב דעות כי אין לחייב את קנית בתשלום היטל ההשבחה. מאידך, הובהר שם כי "הסדרים עתידיים בעלי "לבוש ניסוחי שונה" עשויים להוביל למסקנות שונות".

ביהמ"ש בוחן את נסיבות המקרה דנן, וקובע כי מעמדם של המשיבים עולה במהותו בהיבטים רבים ומשמעותיים לכדי מעמד של חוכרים לדורות. קביעה זו מבוססת הן על אינדיקציות פנימיות, שמקורם בחוזה משבצת הנחלות התלת שנתי, שהינו הבסיס למערכת היחסים החוזית בין רמ"י לאגודה ולמתיישביה:

"מבחינה מהותית מערך הזכויות והחובות החל על מתיישבים בעלי חוזי חכירה לדורות עם המינהל, זהה לזה של מתיישבים המוגדרים בחוזה המשבצת כברי רשות במקרקעי המינהל: ברי הרשות כמו-גם החוכרים לדורות זכאים להעביר את זכותם לאחר....

מדיניות הפיצוי במקרה של החזרת הקרקע למינהל בעקבות שינוי ייעוד זהה מוחלת בשני המקרים באופן שווה.

לכל אלה מתווספת המסקנה האמורה בדבר תכליתו האמיתית של חוזה המשבצת ממנו יונקות זכויותיהם של המתיישבים את חיותן ותקפותן, כחוזה להתקשרות ארוכת טווח, הנלמדת הן מהמטרות שעמדו בבסיס כריתתו והן מן הנסיבות ההיסטוריות שהוביל לגיבושו בצורתו זו, כמו-גם מן ההתחייבויות שנטלה על עצמה האגודה, לשאת בכלל האגרות, המיסים והארנונות החלים על המשבצת המושכרת. "

בנוסף, קיימות אינדיקציות חיצוניות, המלמדות כי מערך הזכויות שהוענקו לברי רשות דומה לבעל זכויות שהינו חוכר לדורות, לדוגמא:

הזכות לפיצוי בגין תכנית פוגעת לפי ס' 197 לחוק התכנון והבניה, אשר נעדרת הבחנה בין בר רשות לחוכר לדורות, או היעדר הבחנה בין מחיר שוק של נחלות בהן מחזיקים מתיישבים כברי רשות לעומת נחלות בהן מחזיקים מתיישבים כחוכרים לדורות.

בנושא זה ראו גם חוזרנו 93/2008 "בר רשות בנחלה חקלאית לעומת חוכר לדורות".

לאור האמור לעיל, פונה ביהמ"ש לתת פרשנות תכליתית, אשר תגשים באופן אופטימאלי תכליתו של תשלום היטל ההשבחה:

"בעל המקרקעין המושבחים נתפס כמי שמתעשר בעקבות השבחת המקרקעין, התעשרות שראוי שחלקה ימומן על ידי הנהנה מההשבחה על-ידי נשיאה בהוצאות רשויות התכנון."

בהתבסס על הנימוקים, אשר חלקם הובאו לעיל, קובע ביהמ"ש כי הפרשנות הראויה שיש לאמץ למונח חוכר לדורות הינה פרשנות מהותית, אשר תאזן בין עקרון הצדק החלוקתי והאינטרס הכלכלי לבין אינטרסים של פרשנות דווקנית, הרמוניה חקיקתית ויציבות משפטית:

"לאחר בחינה של התכליות החקיקתיות העומדות ביסוד היטל ההשבחה, ובכלל זה את האינטרסים השונים המונחים בבסיסו, מסקנתי היא כי הפרשנות הראויה למונח חוכר לדורות לצורך סעיף 2(א) לתוספת השלישית היא הפרשנות המהותית, לפיה יש להטיל את תשלום ההיטל גם על מי שמעמדו באופן מהותי עולה לכדי מעמד של חוכר לדורות...

פרשנות זו היא אשר מבטיחה כי החיוב יוטל על מי שבפועל מימש את ההנאה מן התכנית החדשה. יתרה מזאת, פרשנות זו היא אשר מגשימה גם את עקרון הצדק החלוקתי המורה כי מי שנהנה מן ההשבחה ישתף את יתר חברי קהילתו בהתעשרותו, על-ידי השתתפות בהוצאות הרשות."

"מסקנתי היא אפוא כי הפרשנות שיש לאמץ למונח חוכר לדורות הנזכר בסעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק היא פרשנות מהותית, המביאה להגשמת התכליות המונחות ביסוד היטל ההשבחה ולאיזון בין האינטרסים המצויים בבסיסו, ולפיה יש לראות במשיבים, ברי רשות במקרקעי המינהל מכוח חוזה המשבצת, כחוכרים לדורות לצורך החיוב בהיטל. זאת, לאחר שנמצא כי מעמדם בפועל במקרקעין שברשותם עולה לכדי מעמד של חוכרים לדורות.

לסיום, לאור ההלכה החדשה והתקדימית, מתייחס ביהמ"ש גם להיקף החלת ההלכה על ברי רשות ולשיקולי וודאות ויציבות משפטית:

"ככלל מדובר במתיישבים המחזיקים במקרקעין בהתבסס על חוזה משבצת שנוסחו אחיד ושנסיבותיהם דומות, באופן שאינו מצריך בחינה פרטנית של כל מקרה ומקרה.

יובהר כי באמצנו את הפרשנות המהותית אין כדי לחסום את הדרך בפני בר רשות אשר יש ביכולתו להראות כי נסיבותיו הספציפיות מורות שמעמדו במקרקעין באופן מהותי אינו עולה לכדי מעמד של חוכר לדורות.

ואולם, נראה כי ככלל תחול פסיקה זו על כלל המתיישבים על-פי חוזה המשבצת התלת שנתי כגון זה שבמקרה דנן. " (הדגשה שלי –ב.מ)

יש לציין, כי ביהמ"ש מתייחס בפסיקתו (בקצרה) לתזכיר החוק לתיקון חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, אשר נמצא בהליכי תיקוף ואשר במסגרתו הוכנסו מספר שינויים מהותיים לעניין גביית היטל השבחה ובין היתר, הרחבת החייבים בהיטל השבחה, כך שיחול גם על חלקות מגורשים של ברי רשות במשבצת נחלות חקלאיות וגם על מי שחתום על הסכם פיתוח עם רמ"י.

להרחבה בנושא זה ראו חוזרינו 37/2014 "שינויים צפויים בהיטל השבחה".

לעניין תחולה של ההלכה החדשה, יש לזכור כי גביית תשלום היטל ההשבחה מכוח התוספת השלישית החלה ב-1.7.1981, עם כניסתו לתוקף של תיקון מס' 18 לחוק התכנון והבניה, לכן, לטעמנו, היטל השבחה יחול רק בגין מימוש זכויות תכנוניות (אישורי היתרי בניה, מכירה) מכח תכניות משביחות שאושרו החל מיום 1.7.75 (6 שנים לפני כניסת התיקון לתוקפו).

יודגש כי בסוף פסה"ד שולח ביהמ"ש חצי ביקורת לגבי אי הסדרת סוגיית מעמדם של ברי הרשות במקרקעי המדינה, סוגיה אשר "מעוררת קשיים רבים שמקורם בין היתר בחוסר הבהירות השורר סביב שאלת היקף החובות והזכויות המוענקות לברי הרשות מתוקף מעמדם ככאלה."

"..המקרה שבפנינו מדגים שוב עד כמה ראוי להסדיר ובהקדם, ואפילו בחקיקה ראשית מקיפה, את מעמדם של בני הרשות במקרקעין המנוהלים ע"י מינהל מקרקעי ישראל."

לפרטים ולהבהרות ניתן לפנות למשרדינו בתל אביב.