בחוזרנו מס' 108/2013 – "דיון בהצעת חוזה חכירה לדורות במושבים במועצת מקרקעי ישראל", האמורה לעלות לדיון ב-6.11.2013 הבאנו לפניכם את נוסח הצעת ההחלטה, דברי ההסבר לה, ואת הערות הועדה הבין מושבית לנוסח הוראות טיוטות חוזי החכירה לדורות לאגודה ולחבריה.
להצעה צורפו שני נוסחים של חוזי חכירה לדורות- אחד לאגודת המושב והכפר השיתופי ואחד למתיישב.
בתחילת ההצעה (בסעיף 2) מתגלה השגיאה הבסיסית והעיקרית שבבסיס ההצעה לפיה:
"2. החלטה זו הינה בהמשך להחלטות מועצה 476 ו-823 וחתימת חוזה חכירה לדורות עם האגודה והמתיישבים תהיה בכפוף לתנאים הקבועים בהחלטות אלה."
זאת מאחר והחלטה 823, אשר אושרה על ידי המועצה ביום 10.2.98, היא אינה ההחלטה אשר קובעת את זכויות החכירה לדורות, אלא נועדה לפתור בעיה ספציפית, אשר עיכבה את הליך החתימה על חוזי החכירה לדורות. בין היתר, בעניין הארכת חוזה החכירה לארבע תקופות בנות 49 שנים כ"א ובעניין קביעת דרגות חופש בקשר לגודל שטח הנחלה המוחכר לחבר המושב.
זכויות החכירה לדורות נקבעו בהחלטה 416 שעניינה "חוזי חכירה במושבי עובדים", ואשר אושרה על ידי מועצת מקרקעי ישראל ביום 11.5.89. (נוסח חוזה הזהה לנוסח שאושר בהחלטה 416, נחתם כבר ביום 19.12.1996 עם אגודת מושב בן-עמי ועם כל חבריה)
כך, בניגוד להחלטה 416 אשר קבעה את זכות החכירה באופן מפורש: "החל מיום 11.5.89 יהיו מושבי עובדים וחברי מושבי עובדים זכאים לחתום על מינהל מקרקעי ישראל על חוזה חכירה.." ואשר במסגרתה אף אושרו נוסחי חוזי החכירה המקוריים, החלטה 823 נועדה להתוות ההליך בו יוסדרו היקף שטחי נחלות חברי אגודת הישוב החקלאי.
טיוטת חוזי החכירה החדשים אשר צורפו להצעה (להלן- החוזה הנחות), מצמצמים משמעותית את זכויות החכירה שהוקנו למושבים ולחבריהם לפי הנוסח שאושר בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 416.
למעשה מנצלת רמ"י את כשלונה הנחרץ החל משנת 1989 למימוש חובתה הראשונה במעלה לאפשר חתימת חוזי חכירה לדורות על פי החלטת מועצה מס' 416 למושבים ולחבריהם ותחת זאת מכתיבה חוזה נחות מחוזה החכירה על פי החלטה 416 אשר רמ"י הייתה ועודנה מחוייבת לפעול לפיו החל משנת 1989.
לא זו אף זו, אם לא די בהרעה הגלומה בנוסח החוזים הנחותים, גם בגוף ההצעה עצמה מתגלים "תנאי הסף" ומגבלות רבות.
להלן עיקר התיחסותינו:
הכפפת החוזה להחלטות המועצה המשתנות
- נוסח חוזה החכירה לדורות, הנותן ביטוי לזכויות הקנייניות של החוכר, גובר על החלטות מועצת מקרקעי ישראל. אולם, בחוזה הנחות התהפכו היוצרות, שכן, רבים מסעיפי החוזה הנחות כפופים להחלטות מועצת מקרקעי ישראל העתידיות.
מס' דוגמאות לסעיפים אשר מוכפפים להחלטות המועצה המשתנות: שימוש במוחכר
דמי החכירה, מסים ותשלומי פיתוח וכו'.
התלות בהחלטות המועצה המשתנות יוצר חוסר בהירות וחוסר וודאות, בלתי נסבל, לגבי זכויות המתיישבים בנחלתם, בעיקר לנוכח השינויים התכופים במדיניות המועצה.
עניין זה אף עוגן בגוף ההצעה (בסעיף 5) הקובע: "המועצה מסמיכה את רשות מקרקעי ישראל לעדכן את נוסח חוזי החכירה לדורות לאגודה ולמתיישב בעתיד, ככל שהדבר יידרש בהתאם לתיקוני חקיקה, פסיקת בתי המשפט ובהתאמה למדיניות המועצה כפי שתתקבל מעת לעת". (הדגשה שלי– ב.מ).
יובהר, המועצה מסמיכה את רמ"י לשנות, בחוסר סמכות ובניגוד לכל הגיון, חוזה חכירה לדורות (בעל מעמד נורמטיבי הגובר על החלטות מועצה) בהתאם להחלטות המועצה המשתנות "מעת לעת".
נציין כי חוק החוזים האחידים, תשמ"ג-1982 קובע (בסעיף 4), רשימה של תנאים שהופעתם מהווה חזקה לקיפוח, כך, למשל ס"ק (4): "תנאי המקנה לספק זכות לקבוע או לשנות, על דעתו בלבד, ולאחר כריתת החוזה, מחיר או חיובים מהותיים אחרים המוטלים על הלקוח.."
השמטת מטרת החכירה הראשית ל"מפעל"
- בחוזה הנחות אין כל ביטוי לסעיף 5 (ג) "מטרות החכירה" בחוזה 416, לפיו:
"למרות האמור לעיל ובכפוף לאמור בסעיף 7 (ב) תהיה האגודה רשאית להשתמש בחלק מהמוחכר למטרת מפעל. בפסקה זו: האגודה – לרבות חבריה, באישור האגודה, בלבד שעל חבריה יחול סעיף 10 (ה)" (הדגשות שלי – ב.מ).
כאשר "מפעל" מוגדר לעניין זה בסעיף 2 "הגדרות" לחוזה 416 כדלקמן:
""מפעל" – שטח קרקע מתוך המוחכר המשמש או נועד לשמש לתעשייה, לבתי הבראה ונופש, לחניונים (קמפינג). לתחנות דלק, לבריכות שחיה מסחריות, או לכל מטרה עסקית אחרת שאינה משק חקלאי."
להוראות סעיפים אלו בחוזה משמעות רבה מאחר והם מעניקים לפי דעתנו לקרקע הנחלות תכונה של "קרקע עירונית".
לתכונה זו של קרקע עירונית השפעה ניכרת על שיעור דמי החכירה בשינוי יעוד למטרה עסקית (31% במקום 91%) לשיעור דמי שימוש (2% במקום 5%) ולגובה הפיצויים עבור הפקעת זכויות קרקע משבצת הנחלות.
כפועל יוצא מכך, נמחקו כל ההוראות בקשר לזכותה של האגודה וחבריה לשינוי יעוד לכל מטרה עסקית.
בנוסף, החוזה הנחות נעדר הוראות המאפשרות העברת הזכויות האגודה וחבריה בשטח המפעל, על דרך של החכרת משנה, לתאגיד שבשליטתה הבלעדית כפי שהוראות אלו באו לידי ביטוי בסעיף 10(ה)(1) לחוזה 416.
קביעת גודל נחלה
- בחוזה הנחות נוספה ההגדרה "גודל נחלה בישוב":
"________ דונם ברוטו, כפי שנקבע על ידי שר החקלאות ואושר על ידי הרשות." (הדגשה שלי-ב.מ)
הגדרה זו עומדת בניגוד גמור לקבוע בהחלטת היסוד של מועצת מקרקעי ישראל, היא החלטה מס' 1, בה נקבע (בסעיף 4 א') כי "גודל נחלה ייקבע על ידי המרכז המשותף לתכנון ופתוח חקלאי של משרד החקלאות".
אין כל בסיס לדרישה של רמ"י להתערב בנושא גודל הנחלה וספק רב אם הדבר הוא על דעת משרד החקלאות ופיתוח הכפר.
הוספת הגדרה חדשה של "שימוש חקלאי"
- נוספה הגדרה שעניינה "שימוש חקלאי" – הוספה זו מהווה ניסיון יומרני, בלתי מוצלח, על ידי חסרי סמכות, לקבוע מהו שימוש חקלאי.
יש להשאיר את הגדרת "השימוש החקלאי", שהינו דינמי ומותאם לכפר הישראלי של המאה ה - 21, לגוף המופקד על נושא זה – משרד החקלאות ופיתוח הכפר. יש להותיר, אם כן, את הגדרת "משק חקלאי" בעינה, כפי שזו מופיעה בחוזה 416 ובחוזה הקיבוץ.
ביטול ההוראות המאפשרות איוש נחלות
- חוזה 416 מאפשר פרק זמן של 5 שנים, ממועד חתימת חוזה החכירה לדורות, בו על האגודה יהיה לעשות את כל הדרוש לשם יישוב נחלות שטרם אוישו. יצוין, כי בחוזה החכירה של מושב בן עמי (אזור עדיפות לאומית א') אף בוטלה מגבלה זו.
הוראה זו, המסדירה את זכות האגודה להקצות את הנחלות הפנויות, נעלמה מהחוזה הנחות. החוזה הנחות מתעלם מעניין מרכזי זה, המקיף 4,000 נחלות שטרם אוישו, רובן בפריפריה.
כמו כן, נעלמה כלא הייתה ההוראה המסדירה איוש נחלות לראשונה (סעיף 10(ג) לחוזה 416), הוראה זו קובעת כי לא יוטלו דמי הסכמה באם האגודה לא מקבלת תמורה עבור הנחלה (למעט שווי זכויות נכסי האגודה).
הוצאת שטחי משבצת מחוזה החכירה לדורות
- ההצעה אף טומנת "גזרה חדשה" (בסעיף 5), אשר, למיטב ידיעתנו, הועלתה לראשונה בהצעה זו:
"חוזה החכירה לדורות אשר ייחתם עם האגודה לא יכלול את שטחם של הנחלות הלא מאוישות, לרבות חלקות ב' של נחלות אלה וכן לא יכלול שטחים אשר ייעודם אינו חקלאי ו/או ייעודם ציבורי. שטחים אלה יושכרו לאגודה בחוזה שכירות אשר יתחדש מעת לעת עד להקצאתם בחוזה חכירה פרטני או גריעתם משטח המשבצת בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל ונהלי הרשות במועד הרלוונטי". (הדגשה של –ב.מ).
כלומר, לפי ההצעה יוצאו שטחים ציבוריים ושטחים שייעודם לא חקלאי מחוזה החכירה. יודגש, כי שטחים אלו נכללו, מאז ומתמיד, במשך שנים, בחוזי המשבצת ובכל חוזי חכירה עד כה (גם בחוזה 416) ואף שולמו בגינם דמי חכירה מלאים.
בנוסף, עומדת הגזרה בניגוד לפס"ד עת"מ 46211-08-11 אלוני אבא נ' ישראל-מחוז צפון ואח', אשר עסק בהפקעה של שטחי ציבור ע"י הועדה המקומית מידי האגודה.
להרחבה בנושא זה ראו חוזרנו מס' 64/2013 "מעמד מבני ציבור במשבצת הישוב החקלאי.
התעלמות מהוראות החלטה 476 לעניין שלושה דונם נוספים לכל נחלה
- למרות הקבוע בהצעה (בסעיף 2), כי "הינה בהמשך להחלטות המועצה 476...", בחוזה הנחות נוסף סעיף הקובע "השטח הכולל אשר יוחכר לבעלי הנחלות בחוזה חכירה לא יעלה על גודל נחלה בישוב". בסעיף זה אין ביטוי לזכותה של האגודה ל'קרקע נוספת' לכל נחלה, כקבוע בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 476, בהיקף של 3 דונם לכל נחלה.
חיוב בהיטל השבחה בניגוד לחוק
- להוראות הסעיף המפרטות את סוגי התשלומים החלים על האגודה נוספה חובת תשלום בגין 'היטל השבחה' ופורטו בסעיף זה הוצאות שבגינם תחויב האגודה.
לגבי חיוב בהיטל השבחה - מדובר בטעות, מאחר שלקרקעות רמ"י נקבע דין מיוחד, לפיו לא חל היטל השבחה על מרבית קרקעות רמ"י ומאידך רמ"י חייב בתשלום חלף היטל השבחה, בשיעור 12% מתקבוליו (סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה).
סיכום
המחדל המסתמן בוויתור על זכויות רבות הקיימות בחוזה החכירה לדורות המאושר מעל 24 שנים (הוא חוזה 416), נובע מרצונה של רמ"י למחוק ולשרש מתודעתם וידיעתם של נציגי המושבים את חוזה 416 משנת 1989.
למרות תכליתו החשובה של חוזה החכירה – לחזק ולעגן את זכות החוכר בקרקע ולאפשר את יישום החלטה 1155, אין להסכים לדעתנו בשום פנים ואופן לגרסת החוזה הנחות.
יודגש כי החוזה הנחות אינו נותן כל ביטוי לזכויות בחלקת המגורים בעקבות יישום החלטה 1155.
לצערנו, ברור כיום, אף יותר מתמיד, כי הליך המו"מ נכשל כישלון חרוץ ולכן יש לפנות לדרכים אחרות: חקיקה או החלטת ממשלה, אשר יסדירו את זכויות ההתיישבות אחת ולתמיד.