הנדון: שימוש לחקלאות ולמבני משק בהתאם לחוק התכנון והבניה

בפס"ד שניתן לאחרונה בביהמ"ש העליון (מפי השופט פוגלמן בהסכמת השופטים חיות וסולברג), במסגרת שני ערעורים על פס"ד של ביהמ"ש לעניינים מנהליים אשר אוחדו, עלתה השאלה: האם השימוש שנעשה במקרקעין ע"י אגודה שיתופית חקלאית למטרת מחסן מרכזי למיון ולשיווק ביצים למאכל, אשר שימש משקים רבים מיישובים שונים – הוא שימוש חקלאי מותר, בהתאם לשימושים המותרים בתוכנית אשר חלה על המקרקעין. (עע"מ 4487/12 אביחי סטולרו נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון)

רקע

אל-על אגודה שיתופית חקלאית ברמות השבים בע"מ (להלן "האגודה") עוסקת בפעילויות שונות בענף הלול. לאגודה מחסן/בית אריזה למיון ושיווק של ביצי מאכל, הפועל על פי אישורים והיתרים כדין מזה עשרות שנים ומצוי על קרקע שייעודה למסחר ולמלאכה ברמות השבים.

האגודה ביקשה להעתיק את המחסן לקרקע אחרת שבבעלותה (להלן- המקרקעין) והגישה לוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון (להלן: הוועדה המקומית), בקשה למתן היתר לבניית המחסן ובית אריזה למיון ושיווק ביצים המיועדות למאכל בגודל של כ-2,300 מ"ר (להלן: המחסן).

המקרקעין עליהם מבקשת האגודה לבנות את המחסן הם קרקע חקלאית מוכרזת כמשמעותה בסעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק) וחלה עליהם תכנית שד/3/90 (להלן: התכנית).

התכנית מגדירה את המקרקעין כ"שטח חקלאי". תקנון התכנית, קובע כי "מותר יהיה השימוש לחקלאות ומבני משק כדלקמן.." ובהמשכו מפורטת רשימה של שימושים ותנאים.

בעלי הדין חלוקים לגבי פרשנות התקנון. המשיבים טוענים כי הסעיף מתיר שימוש "לחקלאות ומבני משק" בכפוף לתנאים המנויים בסעיפי המשנה שלו; וכל שימוש לחקלאות או למבנה משק שלא הוגבל בסעיף זה הוא שימוש מותר (זו הפרשנות שאימץ ביהמ"ש קמא);

מנגד, טוענים המערערים כי הסעיף מתיר שימוש "לחקלאות ומבני משק" רק בהתאם לשימושים המפורטים בסעיפי המשנה שלו; וכל שימוש שלא הותר במפורש בסעיפים אלה הוא שימוש אסור.

ביהמ"ש קובע (בדומה לקביעת ביהמ"ש קמא), כי התכנית מאפשרת שימוש בקרקע לצרכי חקלאות ולמבני משק לצרכים חקלאיים, בכפוף לתנאים המנויים בה. ובשלב השני פונה לבחון האם השימוש עומד בתנאים הללו.

פסיקת ביהמ"ש העליון

ע"מ ליצור הרמוניה חקיקתית, ביהמ"ש מפרש את המונח "שימוש חקלאי" לאור חוק התכנון והבניה – שהוא הנורמה המרכזית העומדת בבסיסם של הליכי התכנון ולכן נותן משקל לעקרונות היסוד של דיני התכנון והבניה.

בנוסף, מפרש ביהמ"ש את המונח "שימוש חקלאי" באופן שעולה בקנה אחד עם הפרשנות המצמצמת שניתנה בפסיקה למונח "שימוש חקלאי". כלומר, "שימוש חקלאי" – הוא שימוש בקרקע הדרוש במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים;

"הענקת היתר בנייה למבנה רחב היקף ועתיר פעילות, חרף היעדרו של עיגון בתכנית הכולל התייחסות ברמת פירוט מתאימה, חוטאת לתכליות דיני התכנון והבנייה, לרבות עקרונות השקיפות של הליכי התכנון ושיתוף הציבור בהליכים אלה.

כפועל יוצא של שיקולים פרשניים אלה, השאלה אם מדובר ב"שימוש לחקלאות" כהגדרתו בתכנית שלפנינו תוכרע לפי שני תנאים מצטברים: האחד נוגע לאופי הפעילות – זו נדרשת לקיים זיקה ישירה והדוקה לפעילות החקלאית; השני נוגע להיקף הפעילות ולהשלכתה על הסביבה החקלאית – ככל שמדובר בהיקף רחב יותר שעשויות להיות לו השלכות תכנוניות, הכף תיטה לקבוע שאין מדובר בשימוש חקלאי." (הדגשה שלי – ב.מ)

לגבי "שימוש חקלאי" - לאור שיקולים אלו, ולנוכח היקף הפעילות הרחב, אשר כלל פעולות מיון ואריזה של כ-120,000 ביצים בכל שעה ותנועה של כ- 15 משאיות ביום, קובע ביהמ"ש כי במקרה דנן, היקף הפעילות והשלכתה הפוטנציאלית על הסביבה מצביע על כך שאין מדובר ב"שימוש חקלאי" כמשמעותו בתכנית.

"במקרה דנן, היקף הפעילות והשלכתה הפוטנציאלית על הסביבה מצביע על כך שאין מדובר ב"שימוש חקלאי" כמשמעותו בתכנית. מתקן לאריזת ביצים המובלות מיישובים שונים ברחבי הארץ מקיים נפח פעילות רחב במידה ניכרת מזה המקובל לצרכי משק ואף לצרכי היישוב כולו."

"לכך יש להוסיף כי אין קשר הכרחי בין מיקומו של המחסן לבין ייעודה החקלאי של הקרקע, ואין כל מניעה לקיים פעילות זו בקרקע בייעוד שונה".

לגבי שימוש ל"מבנה משק" – קובע ביהמ"ש, כי גם בהנחה ששימוש ל"מבנה משק" כולל גם שימושים שאינם חקלאיים במישרין (מבלי להכריע בסוגיה), יש לפרש את המונח "מבנה משק" באופן שעולה בקנה אחד עם העקרונות התכנוניים והפרשניים שהוזכרו לעיל.

"בהיעדר אינדיקציה קונקרטית המטה את הכף לפרש את התכנית אחרת, שימוש ל"מבנה משק" משמעו: (א) שימוש חקלאי במישרין; או (ב) שימוש התומך בשימוש חקלאי ובלבד שמדובר במבנה שהיקף הפעילות בו מוגבל, ונועד לתמוך בעיבוד התוצרת החקלאית המופקת בעיקר במשק המקומי. המדובר במבנה שמבחינת גודלו אינו פוגע ברצף השטחים הפתוחים ובאופי היישוב הכפרי, ומבחינת היקף ואופי פעילותו אינו משנה מהותית את אופי השימוש בקרקע..".

לסיכום- בניגוד לביהמ"ש קמא אשר ראה בשלב המיון והאריזה של הביצים כשלב האחרון בתהליך הייצור וכחלק בלתי נפרד ממנו ולכן קבע כי השימוש הוא שימוש חקלאי, המותר על פי התוכנית, קובע ביהמ"ש העליון כי השימוש בקרקע למטרת מחסן למיון ביצים בפעילות רחבת היקף, אשר אינה קשורה להפקת התוצרת החקלאית המופקת בישוב שבו נמצא המחסן – תשנה את אופי הישוב ואינה יכולה לבוא בגדר "שימוש חקלאי" או "מבנה משק". ביהמ"ש מקבל את העתירות.